关于“产能过剩”问题及其影响的观点综述

内容提要

文章梳理了围绕“产能过剩”问题的主要观点及争议焦点，指出中国经济在新旧动能转换过程中虽在供给侧表现出一定的“产能过剩”现象，但产业供需关系始终处于动态变化之中，多数机构认为中国不同行业所处周期有所差异，不存在普遍的“产能过剩”。西方炒作“产能过剩”并引导国际舆论快速发酵，实质上更多折射出其对产业链安全的焦虑，由此引发的贸易保护主义和关税措施使得经济问题被政治化，或带来更为广泛的负面影响。中国应一方面从供需两端出发，通过调整产业结构、优化市场机制、刺激内需等方式优先解决内部问题。另一方面，也要加强对外经贸沟通，防止贸易摩擦的进一步升级和恶化。

2024年以来，中国“产能过剩”问题持续引发国际社会关注与争议。有观点认为，中国确实存在一定程度的产能过剩现象，也有观点认为，中国与欧美的“产能过剩”语境及叙事存在本质上的区别。

一、关于“产能过剩”问题的背景及叙事发展

（一）中国政府并未回避“产能过剩”问题

2023年末中央经济工作会议提到“部分行业产能过剩”，2024年政府工作报告提出要“加强重点行业统筹布局和投资引导，防止产能过剩和低水平重复建设”。2024年7月中央政治局会议再次提出“防止‘内卷式’恶性竞争”、“畅通落后低效产能退出渠道”等。国家统计局数据显示，近年来中国工业产能利用率出现持续下滑，从2021年二季度的78.4%下滑至2024年二季度的74.9%。连续的政策表述和统计数据均反映出中国政府高度关注结构性“产能过剩”问题，并及时开展政策指导。

短期来看，本轮产能利用率下滑一定程度上与新冠疫情的冲击及其产生的疤痕效应持续有关。在居民和企业部门资产负债表受损严重的情况下，中国经济又处于新旧动能转换和提质换挡进程之中，传统产业升级改造、民间投资集中进入“三新”行业叠加消费需求不足，在供给侧表现为一定的“产能过剩”现象。

（二）西方炒作“产能过剩”引导国际舆论迅速发酵

2024年以来，欧美等国多次表达了对华“产能过剩”及其溢出效应的关注。美国财政部部长耶伦、德国总理朔尔茨访华时都提出中国产能过剩话题，认为其他国家难以吸收这一巨大产能。G7在财长会上进一步强调“将对中国全面使用非市场政策对G7国家工人、工业和经济弹性的潜在负面影响保持关注”。西方智库与媒体迅速跟进这一话题，荣鼎咨询公司（Rhodium Group）报告称中国将过剩产能出口到全球市场，对发达和新兴经济体企业的盈利能力和市场份额产生较大负面冲击。华尔街日报称中国政府补贴带来的产能快速扩张和自身内需不振导致的“中国冲击2.0”，将更多聚焦价值链上游产业，对欧美国家产生更强烈的冲击。一些非欧美国家也将其自身制造业不振归咎于中国的过度生产和出口冲击。韩国金融管理研究所在其报告中表示，中国进一步压低半导体、汽车、造船、太阳能等主要产品的价格，由于大多数产品与韩国出口产品重叠，预计韩国将遭受更大的打击。

二、关于是否存在“产能过剩”存在争议与分歧

（一）“产能过剩”不是严格的经济学概念，产业的供需关系始终处于动态变化之中

中金公司等表示“产能过剩”不是某个特定经济学派所专属的专业术语，在权威的经济学大辞典、手册或教科书中不会出现“产能过剩”这个独立条目。荣鼎咨询公司认为一般而言在开放经济体中，局部或阶段性的供需失衡以及产能过剩是常见的经济现象，多数情况下这种失衡能够在市场自我调节下逐步回归新的均衡状态，而那些难以通过竞争实现出清的低效产能，以及政府长期过度补贴的低效产能，往往会引发恶性竞争或市场被扭曲等现象，是真正值得担心和警惕的“产能过剩”问题。

（二）主流研究机构多数认为中国不存在普遍的“产能过剩”，不同行业所处产业周期有所差异

高盛、经济学人智库等的报告从行业供需、产能利用率、出口趋势、资本开支、企业盈利等多个维度分析了中国的主要出口行业。研究认为光伏、锂电、新能源汽车等行业出现“超级周期”[1]，主要是由于碳中和及能源危机等在初期大幅刺激了生产，虽然短期产能占需求比值分别达到197%、153%和116%，但长期看，行业经历优胜劣汰后将迎来修复，逐步走向供需平衡，并且新能源行业的产能大幅扩张对促进全球绿色转型具有重要战略意义。电子产品和其他一些消费品的产能过剩是暂时现象，随产能逐步向其他国家扩展后将有所缓解。半导体行业仍在持续扩张，2023年产能利用率高达87%，需求前景广阔、增长潜力依然强劲。钢铁、水泥、工程机械等与房地产相关的行业在需求结构性收缩下产能利用率快速下降，许多企业在亏损中持续生产并转向对外出口，易受到反倾销调查影响，其过剩问题尤其值得担忧。

（三）中外两方关注视角不同，需区别看待新旧产能过剩风险

海外政客、智库、媒体语境中的“产能过剩”重点针对快速扩张的光伏、锂电池和电动汽车等新能源行业优质产能，核心关切在于因中国供给大幅攀升、贸易出口快速增长而带来的产业竞争压力。而中国“产能过剩”叙事更多强调有序淘汰落后低效的工业产能，以及化解经济转型中的结构性供需不平衡，以及避免“逐底式竞争”对市场秩序的破坏。对于争议较大的新能源行业，尽管短期内中国产能增长速度较快，但根据国际能源署的预测，长期看全球实现绿色转型仍面临巨大需求，远超目前的供给能力，目前问题更多是供需的长短期错配。

三、“产能过剩”话题和经贸摩擦与争端

（一）对中国“产能过剩”问题的关注折射出各国对产业韧性与安全的焦虑

得益于完备的工业制造业体系，在鼓励产业升级、科技创新和外部需求激增等因素的共同推动下，中国制造业升级和先进产能扩张速度明显加快。根据桥水基金统计，近五年来，中国工业固定资产投资年均增速为负2%，但其中战略新兴产业的固定资产投资年均增速则高达17%，使得中国出口的产品同步从低附加值逐渐转向了高附加值，桥水基金认为这反映出中国以实行政策保护的方式鼓励战略性新兴产业发展，以获得产业竞争优势。随着中国在新兴产业的快速崛起，美国和其他一些国家开始更多强调关键产品的供给不能过于集中在特定国家，以增强供应链韧性、保障本土产业竞争力。

（二）“产能过剩”引发贸易失衡担忧，欧美直指中国产业补贴问题

中国不断扩大的产能和相对疲弱的内需催生了出口规模的持续攀升。IMF分析显示，2023年二季度至2024年一季度中国在全球的出口份额占比较疫情前提升了1.5个百分点，这对其他国家产生了明显溢出效应。美国财政部副部长杰伊•尚博在7月的讲话中称产业补贴造成的贸易失衡值得关注，认为中国有约5%的GDP投入产业补贴，是美国、巴西、德国和日本的10倍。桥水基金认为中国出口份额的大幅增长主要是以牺牲日本、欧洲以及包括中国台湾地区、马来西亚、泰国和菲律宾等在内的市场份额为代价，竞争对手将被迫采取产业和贸易政策以应对挑战。

（三）也有观点认为贸易失衡并不能完全归咎于中国的产业补贴

IMF指出，中国补贴产品的出口比非补贴产品仅高出1%，且贸易顺差并未集中在任何特定产业，电动汽车出口也仅占中国出口产品的1%左右。美国近年来同样实行了大规模财政刺激政策，对居民和市场主体的补助催生了大量需求，也在国际市场上产生明显外溢效应。中国顺差和美国逆差同步扩大使得失衡问题重返政治关注视野，中美两国的贸易失衡很大程度上是由各自的国内因素造成。

（四）在“产能过剩”舆论与贸易失衡影响下，中国与多个经济体的贸易紧张度有所上升

继对中国“新三样”进口加征关税，针对东南亚部分国家光伏企业展开全面调查后，美国商务部工业与安全局又于9月发布关于加强网络汽车供应链安全的拟议规则，计划进一步拉拢其他盟友共同限制中国电动汽车的发展。欧洲从2023年10月开始发起对中国电动汽车的反补贴调查，据彭博社消息，近期欧盟已投票决定对中国进口电动汽车征收最高达45%的关税，关税预计持续期5年。除了发达经济体，部分发展中国家同样在提升对华贸易壁垒，如巴西对中国电动汽车、钢铁、轮胎等多种商品加征关税，土耳其对中国汽车征收40%附加关税等。桥水基金预计，随着相关产业市场份额被侵蚀，各国将推出更多产业或贸易政策保护本土产业发展。有观点认为，全球贸易分割态势在2022年上半年以后显著增强，相关研究指标的表现几乎相当于冷战初期（1952年）的水平。

四、思考与启示

中国与欧美的 “产能过剩”语境及叙事存在本质上的区别，在讨论时需予以区分。既要关注部分冗余产能带来的贸易顺差对其他国家的影响，积极沟通和化解产能过剩和贸易失衡带来的影响。也要正视产能的动态调整过程，反对美欧等国家以安全为由不断加码贸易保护措施，遏制中国的新兴产业的发展，引发更大范围的负面影响。

“产能过剩”问题在地缘政治经济关系演变背景下被政治化，可能产生更为广泛的负面影响。多个国家出于对国家安全、战略发展的考虑，通过产业政策和贸易壁垒对自由市场进行干预，在谋求本国产业保护和“进口替代”的同时，破坏了市场的自发协调机制。经济学人智库认为贸易摩擦和保护主义情绪的上升将重塑全球供应链，中国通过投资欧洲、东南亚等国家短期内能够一定程度上减轻贸易壁垒的影响，但由于这些国家供应链效率不足恐将抬高价格水平，未来全球产业链条不仅将更长，还将变得更加昂贵。牛津经济研究院（Oxford Economics）称电动汽车关税会促使生产重新配置到制造成本更高的国家，人为降低了成本竞争力，拉低了电动汽车的普及速度，与全球气候目标背道而驰。

从供需两端出发，优先解决内部问题。中国依托完备的工业制造业体系，产业供给能力上升较快，在需求偏弱的背景下，表现出一定的“供大于求”。应继续加大力度扩大内需，以缩小贸易顺差缓解与大多数国家的贸易紧张度。同时，需通过调整产业结构、优化市场机制等方式有序淘汰落后产能，促进行业健康发展，避免无序竞争。

注重对外经贸沟通，缓解贸易摩擦带来的负面影响。可适当研究出口贸易管理及协调措施，加强多双边经贸沟通，防止贸易摩擦恶化。对于优质产能，积极管理对外贸易与投资关系，审慎评估外部不确定性，引导如“新三样”等行业的合理产能扩张。鼓励中国企业“走出去”在新兴市场投资建厂生产和销售，通过分享产业发展带来的经济、就业等红利，缓解与部分国家的贸易紧张问题。

[1] 超级周期指一个行业或市场经历了比正常经济周期更长时间的供需失衡，其特点是行业的需求在较长一段时间内保持持续高增长，推动生产能力的迅速扩张，继而导致供给过剩，最终引发价格回落甚至崩盘。

作者：丝语