二线城市城中村闲置土地资源在双创活动中的合理使用_

本文作者：丁飞

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【摘要】2014年在夏季达沃斯论坛上，国务院总理李克强首次提出了“大众创业、万众创新”的号召，由此，“双创”的理念为中国经济增长注入了新的活力，成为中国经济增长的引擎和动力。在“双创”中，土地作为最基本的资源，成为发展城市经济，特别是二线城市经济增长中可持续发展的基础和保障。积极盘活利用“城中村”闲置土地资源，为经济发展提供强有力的土地资源保证，具有极其重要的现实意义。

【关键词】二线城市城中村双创土地使用

在我国，二线城市的发展一直落后于一线城市，无论从经济总量还是城市化进程的速度，这里存在很多差距。在“双创”开展的今天，及时了解和掌握二线城市发展滞后的症结所在，寻求二线城市经济增长的突破口，破解二线城市发展的瓶颈，对于有效解决二线城市发展中的困境，具有重要的作用。二线城市发展中的土地资源相对于一线城市，还是相对丰富的，特别是“城中村”闲置的土地资源，有效开发和利用“城中村”的闲置土地资源，无疑会为二线城市“双创”提供强有力的土地资源保证，为二线城市发展创造良好的土地使用环境，来直接推动二线城市各项经济建设的顺利进行。

一、二线城市合理使用“城中村”闲置土地资源的意义

（一）是二线城市和谐发展、科学发展的必然选择

“双创”理论的精髓就是以创新为驱动，实现和谐发展的理念。在二线城市的发展进程中，必须力求做到以人为本，全面、协调、可持续的发展观，在“城中村”闲置土地的资源开发和利用上，也必须秉承这一基本原则[1]。二线城市的“双创”，离不开土地资源的基本保障，因此，积极开发和利用现有“城中村”闲置土地资源，实现闲置土地资源的有效开发利用，是二线城市实现和谐发展、科学发展的必然选择，也是二线城市发展彻底摒弃以牺牲资源环境为代价的经济发展模式，走资源节约型和生态经济发展之路，为推动二线城市发展中的土地资源配置问题，协调经济可持续发展提供有效路径，创造宽松、合理的二线城市发展土地资源环境。

（二）是二线城市转变传统土地利用方式的客观需要

传统的粗放型土地资源开发利用方式，在获得经济增速的同时，严重损害了经济发展的硬件环境。通过对二线城市“城中村”闲置土地资产的盘活，可以对二线城市的发展起到调整经济结构和转变经济增长方式，进一步缓解发展与资源环境之间的矛盾和压力，可以快速转变原有土地资源粗放型的资源分配方式，实现高效利用现有土地资源，为经济发展服务。政府部门通过宏观调控的手段，达到闲置土地资源合理的科学配置，建立适应市场经济变化的新型的土地供应机制，增强二线城市发展的后劲。

（三）是二线城市土地资源市场化运作的现实要求

“十二五”发展规划以来，我国经济进入了发展的新时期，在社会经济加速发展的关键阶段，不断加快资源市场化合理配置，全面提高发展中资源配置效率，继续优化发展中资源配置结构，是我国当前针对经济发展形势的有效措施和路径。因此，二线城市的土地资源配置，也必须适应市场化运作的要求，迎合市场发展变化。二线城市“城中村”的闲置土地资源，也必须融入到城市“双创”发展的大局中来，这也是二线城市土地资源市场化运作的现实要求。只有将“城中村”闲置土地进行有效的开发和利用，实现二线城市的土地运作真正实现市场化，体现出市场化运作公平性的特征。

二、目前二线城市“城中村”闲置土地资源的管理现状

当前，二线“城中村”的闲置土地资源，因其复杂的历史背景和社会因素，加之其特殊的地理位置原因，使二线城市“城中村”的闲置土地资源不同于纯国有土地和农村集体所有土地，在这一点上，作为国土资源管理部门，从法理角度，还无法直接而有效的在法律法规框架下进行有效的监管和处理，这是目前解决二线城市中“城中村”闲置土地资源的关键问题。

（一）二线城市“城中村”闲置土地涉及法律衔接出现漏洞

二线城市 “城中村”闲置土地资源所涉及的法律衔接问题是不容忽视的客观事实，因此在相关法律关系衔接中不可避免出现一些漏洞。在二线城市“城中村”闲置土地资源所涉及的法律中，《土地管理法》和《城乡规划法》是最直接的法律应用依据。在实际的闲置土地资源处置上，这两部法律的应用在土地管理上既有紧密联系又有很大区别。从“城中村”土地的空间位置来说，其属于城市规划的范畴，而从土地的性质来说，有属于土地管理的范畴，这样就出现了在实际的应用中哪一个法律的使用为先，具有优先处置权的问题。因此大部分的情况是规划在前，土地的审批和供应在后，明显处于被动的局面[2]。

（二）二线城市“城中村”闲置土地资源的权属性判定界限模糊

“城中村”闲置土地资源所属的地理位置的特殊性，使其具备了土地的双重性质。在我国的《宪法》第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，这条规定对于“城中村”的土地来说，理所当然是“城市”的组成部分，但在实际的判定中，“城中村”的这些土地无论是产权的归属还是实际控制依然是集体所有，这种“城中村”闲置土地资源的权属性判定界限模糊，给闲置土地资源的有效应用和开发带来难度。

（三）二线城市“城中村”闲置土地资源受“二元制”管理体制影响颇深

“城中村”作为城市发展中的特殊现象，特别是二线城市中比较普遍。在“城中村”中，城乡“二元制”的管理体制非常明显。虽然“城中村”地处城市，但是其居民的身份、行政管理的模式、生产生活的方式，完全与城市有着明显的区别，这也体现了城乡“二元制”的明显特征。针对于“城中村”的闲置土地，现有的《城市房屋拆迁管理条例》也是针对国有土地上的建筑物来制定实施的，这就造成涉及“城中村”闲置土地进行应用和开发过程中，对其所属地上附着物进行拆迁补偿的法律依据的争议，这也是目前二线城市“城中村”闲置土地资源进行应用和开发过程中最常见的问题。

三、二线城市“城中村”闲置土地资源合理使用的原则

“双创”引领下的二线城市发展，我们必须正视这些客观存在的历史问题，积极解决“城中村”土地闲置问题，从统筹城乡发展和加快二线城市城镇化进程的高度，为“双创”提供有效的土地应用资源，充分发挥好“城中村”闲置土地资源的优势，盘活“城中村”闲置土地的资产效益，实现二线城市发展中的城乡结合“双轮”驱动，为二线城市发展创造良好的土地应用环境。

（一）依法依规合理使用的原则

对于涉及“城中村”闲置土地资源应用和开发的工作，要严格依法依规合理使用。在实际的管理中，要按照《宪法》总的规定，建立起相关法律法规之间的有效衔接，规避执行政策过程中的法律漏洞，特别注重依据法律的规定解决好现实中存在的根本问题[3]。

（二）土地、人口城镇化统一原则

力求突破“城乡二元体制”的体制束缚，按照“土地、人口城镇化同意”的原则，按照“城中村”实际的地理地域，实现村民身份、行政管理、土地确权就地转化，确保涉及“城中村”的所有规划在同意标准中进行。

（三）城市土地宏观调控政策导向原则

依据城市宏观调控政策导向的原则，是实现二线城市“城中村”闲置土地资源应用应遵循的基本准则。城镇化进程和城市经济发展中，要利用国家对于城镇化土地政策的优惠条件，对“城中村”闲置土地的计划、报批、收益分配等方面应予以优先权，建立适合二线城市发展中“城中村”闲置土地开发的合理分配机制。

四、二线城市“城中村”闲置土地资源合理使用的有效策略

“城中村”是我国经济变革时期存在的一个历史过程，虽然有其存在的必然性，但伴随着城市化进程的加快，城市规模的扩张，“城中村”最终必将消亡。“双创”号召的提出，无疑对“城中村”的各类资源特别是土地资源进行消化和从新分配，从根本上解决城镇化和城市化发展中的困境和难题。二线城市“城中村”土地资源闲置问题突出，主要根源在于历史发展时期特殊背景下的制度安排，形成二线城市“城中村”闲置土地未被充分利用和优化配置。以“双创”理论为引导的城市发展理念已经形成，深入探讨解决“城中村”闲置土地资源思路和策略，为城市发展的关键和重要环节提供丰富的城市土地资源，是当前解决二线城市发展的关键性问题。

（一）明确闲置土地资源产权

在实施二线城市“城中村”闲置土地资源的合理应用中，明确闲置土地资源产权是实现土地资源开发利用的基础。一是更具二线城市现有“城中村”闲置土地资源实际情况，按照一定的时间节点，将“城中村”现有土地全部征为国有，明确其产权的基础上，由政府发放土地使用权证书，形成“城中村”土地产权清晰、明确，土地所有权归国家所有，村民具有所有权和使用权。二是允许“城中村”居民利用该土地使用权获得收益。在二线城市“双创”中，经济发展的需求决定“城中村”的闲置土地资源必然成为政府征地的范畴，政府在改变土地使用用途，但村民依然享有使用权。村民利用土地使用权可以实现开发公司入股或进入土地二级市场进行流转，这样形成土地权属清晰，政府、村民相互收益的良好局面。

（二）正确处理涉及“城中村”闲置土地多方利益关系

在“城中村”闲置土地资源的应用中，正确吃利好涉及“城中村”闲置土地的多方利益关系，是保证闲置土地顺利开发利用的关键。在涉及“城中村”各方利益中，重点是处理好政府、“城中村”居民及土地使用者之间的关系。虽然各方的的利益的诉求存在差异，但它们之间有共同利益，即都希望利用“城中村”闲置土地的资源获得相关的利益。一是处理好政府与土地使用单位的关系。在这二者之间重点是涉及二线城市规划与“城中村”土地地价问题。按照二线城市“双创”的长期发展战略，特别是对土地资源的规划，要立足当前，兼顾长远，保持“城中村”闲置土地资源的可持续利用，对于土地使用者从政府宏观政策层面给予适当的地价优惠或者其他补贴方式，激励使用者按照规划的要求，保证项目的实施，同时平衡规划和地价二者之间的平衡。二是处理好政府与“城中村”居民的关系。二者之间的利益关系重点是涉及“城中村”闲置土地产权确认问题。在这一点关系的处理上一定要做到规划和使用前的产权明晰确权，来保护“城中村”居民的切身利益，尽量避免违法建筑及产权不清带来的闲置土地征用障碍，也为“城中村”闲置土地的征用创造公平、公开和公正的环境。三是土地使用单位与“城中村”居民的关系。这一点关系的主要内容是土地使用单位与“城中村”居民之间就土地征用及拆迁安置补偿问题。处理二者之间关系必须依据相关的法律法规，严格按照补偿程序和机制，并且在标准上按照土地市场机制来运行，切实保护双方的利益不受损害。另外，在处理三者之间关系的关键一点，就是必须确保“城中村”居民的失地之后生活安置，因为这涉及到民生和社会的稳定，政府必须将原有的“城中村”居民统一纳入城市就业管理，并享受相关城市各项社会保障制度[4]。

（三）将“城中村”闲置土地资源管理纳入城市发展规划

二线城市的“城中村”闲置土地一直以来长期存在，但在的城市规划和发展，因为客观因素的原因，并没有被很好的纳入城市的统一发展规划。“双创”的发展理念，要求城市的规划发展必须改变以往的粗放型发展模式，这也就要求要将“城中村”的规划建设特别是土地资源加以有效开发和利用。因此在今后的城市发展规划中，要将“城中村”统一纳入城市整体规划，并将此作为城市发展的有机空间，进行统一开发，统一管理，消灭现有“城中村”的同时，杜绝新的“城中村”产生，通过限制土地资源的盘活，把现有的“城中村”变成有力支撑城市“双创”的资源丰厚、环境和谐的城市社区。

（四）科学合理调整“城中村”闲置土地资源开发利用结构

二线城市的“城中村”限制土地资源，由于历史久远的原因，加之城市管理的缺失，处于本身建设的盲目性和无序性。因此，要积极利用“双创”的契机，将二线城市的“城中村”土地闲置资源利用结构进行科学合理的规划调整。要依据二线城市中“城中村”不同的区域位置和客观实际，按照土地圈层规划的总体原则，对核心区域、综合服务区、公益事业过渡区、服务办公区以及其他混合过渡区等，进行统一的规划和建设，使之与整体城市建设协调，形成与城市发展浑然一体的土地应用布局。

（五）积极盘活“城中村”闲置土地资源资产，提高土地综合利用率

二线城市的“城中村”闲置土地资源，客观上是“城中村”居民的运营资产。因此，要积极盘活现有的“城中村”闲置土地上的资产，提高闲置土地的综合利用率，这也是解决“城中村”闲置土地问题的有效途径。具体步骤一是充分运用市场机制的调节，来合理配置土地资源。根据城市规划中的统一地价来评估“城中村”闲置土地的价值，提出“城中村”闲置土地的最佳利用方式以及预期收益等，同时制定相关的盘活资产预案；二是通过闲置土地资产的经营，实现资产收益的良性循环。在提高土地利用率的前提下，鼓励“城中村居民进入土地二级市场，积极参与市场化运作，也是为居民土地转让后涉及的社会保障能力提供有力的资本基础；三是统筹安排和平衡闲置土地资产市场化运作后的收益分配。通过市场化的运作，要确保原居民获得土地收益的分配，村级组织保证要将收益分配部分用于解决失地村民的后期就业、培训及社会保障与救助等方面，政府要将土地增值收益用于“城中村”的城市化水平建设。通过资产的盘活，可以实现“城中村”闲置土地资源开发应用的利益最大化。

在“双创”的理念引领下，二线城市的发展迎来了挑战和机遇。在二线城市的创新发展中，“城中村”的闲置土地资源有效应用和开发，无疑是解决二线城市发展中土地资源刚性需求的捷径，也必将有力推动二线城市“双创”发展的步伐，推动二线城市的经济提速和城市化进程。

参考文献

[1]陈凯.城镇化视野下城中村治理分析及对策[J].江西建材,2016（21）：50.

[2]郭亚茹.城中村改造模式探讨[J].合作经济与科技,2016(9): 54.

[3]李蕾，张迪，郭瑞雪.供给侧结构性改革背景下的产业用地供应[J].中国土地，2016（8）：8-11.

[4]刘云明，陈志朋.城镇化背景下的土地闲置问题[J].科技经济导刊，2016(12）：207.