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本文基于以下论文整理而得：
Hazell P, Varangis P. Best practices for subsidizing agricultural insurance[J]. Global Food Security, 2020, 25: 100326.
作者：
Peter Hazell（曾任国际粮食政策研究所（IFPRI）发展战略与治理部主任，现为独立研究员），Panos Varangis（世界银行集团金融、竞争力与创新全球实践部门的农业金融负责人）
原文链接：
https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S2211912419300458
本期看点：
●农业保险中，86%的总保费来自高收入国家，而低收入国家的保费仅占0.03%。
●农业保险通常仅占农民总收入和资产的一小部分，不到全球农业GDP的1%。
●政府提供农业保险补贴原因：一方面，市场失灵和外部性因素限制了私人提供无补贴保险的发展；另一方面，补贴还涉及一些明显的政治和社会目标。
●农业保险支持农民收入：2003–2007年间，美国、日本和加拿大的农民分别每支付1美元自费保费，可平均获得1.70美元、1.84美元和2.20美元的赔付。
●“明智的”补贴应该具备成本效益，能够有效实现其根本目标，同时尽量减少对市场激励的扭曲，也不应成为政府日益沉重的财政负担。
●在提供保险补贴之前，政府应首先确保已建立起支撑保险发展的基本公共产品和良好环境。
摘要
许多政府为农民提供农业保险补贴。这些补贴背后有多种原因，其中一些与限制私人保险市场发展的市场失灵有关，而另一些则涉及更明显的政治和社会目标。尽管在许多情况下，农业保险补贴似乎可能提供具有吸引力的益处，但经验表明，一旦引入，农业保险项目在设计和运营方面的众所周知的挑战、补贴的不当设计以及政治动态等因素都可能导致结果令人失望，对政府预算造成昂贵的负担，并产生导致重大经济成本和效率低下的不利激励问题，而且在某些情况下，还会导致环境退化。为了避免这些问题，任何保险补贴都需要精心设计，使其“明智”，即在实现其根本目的方面具有成本效益，尽量减少不利激励问题，并且不会成为政府日益沉重的财政负担。此外，在补贴保险之前，政府应首先确保建立保险所需的基本公共产品已经到位，否则保险市场无法正常运作，补贴也无法实现其预期目的。本文讨论了这些问题，并提出了补贴农业保险设计和实施的最佳实践指南。
1 背景介绍
农业保险在许多国家得到补贴，全球范围内每年给各国政府带来的成本超过200亿美元。这些补贴背后有许多原因：一些与市场失灵有关，限制了私人提供和未补贴保险的发展；而另一些则具有更明显的政治和社会目标，例如帮助贫困农民获得保险、保护农业贷款机构、减少对灾害援助支付的需求，或者仅仅是作为支持农民收入的一种政治上可接受的手段。关于保险补贴在实现其预期目的方面的有效性，知之甚少；同样，关于它们产生的影响是否能够证明其成本的合理性，也缺乏足够的了解。因此，确实需要对补贴农业保险计划进行更多的评估和影响评估。
关于可能削弱农业保险补贴益处的挑战，已有很多的讨论。这些挑战包括农业保险计划本身的设计和运作中众所周知的问题，以及使补贴难以终止或控制其金额的政治动态。设计不当的补贴还可能无意中产生激励问题，导致显著的经济成本和低效，甚至在某些情况下导致环境退化。
为了避免这些问题，任何保险补贴都需要精心设计，以确保其“明智”，即在实现其基本目的方面具有成本效益，最小化激励问题，并且不会成为政府日益增长的财政负担。此外，政府还需要确保为保险市场的发展和运作提供基本的公共产品，包括维护气象站基础设施和数据系统，并提供支持性的法律和监管环境。没有这样的支持环境，保险市场无法正常运作，补贴也不太可能实现其预期目的。
2 农业保险及其补贴的范围
农业保险在全球范围内广泛存在。2007年，估计有104个国家拥有某种形式的农业保险，其中约90%的总保费用于作物保险，10%用于牲畜保险（Mahul and Sutley, 2010）。此外，86%的总保费是在高收入国家收集的，而低收入国家仅收集了0.03%，这表明农业保险在很大程度上是富人的特权。然而，自2007年以来，一些发展中国家的农业保险显著扩展，特别是中国和印度，这有助于纠正这种不平衡。Hess等人（2016）估计，到2014年，发展中国家约有1.98亿农民通过某种形式的保险产品获得保险。
尽管保险覆盖范围有所增长，但保险通常仅占农民总收入和资产风险的一小部分，不到全球农业GDP的1%（Mahul and Sutley, 2010）。这种低覆盖率的一个原因是只有一小部分作物面积和牲畜数量被保险。另一个原因是大多数项目仅在特定作物或牲畜上为农民提供保险，或仅在替代购买的投入品或偿还贷款时发生的保险损失上提供赔付。
为了鼓励农民购买更多保险，许多政府以各种方式对其进行补贴。事实上，Mahul和Sutley（2010）发现，2007年农民支付的总保费中约85%得到了保费补贴，平均保费补贴率为44%。此外，许多政府还直接补贴保险公司的行政和运营成本，并提供直接支付给保险公司以帮助结算索赔。当这些额外成本被计入时，Mahul和Sutley（2010）发现平均补贴等效从保费的44%增加到68%。全球所有直接和间接农业保险补贴的成本是巨大的。Mahul和Sutley（2010）估计，2007年全球保险补贴给政府的总成本约为200亿美元。然而，考虑到仅中国、印度和美国这三个国家每年共花费近180亿美元（Hazell et al., 2017），这一数字似乎较低。此外，这三个国家的补贴水平远高于Mahul和Sutley在2007年观察到的平均水平。
3 为什么政府要补贴农业保险？
政府补贴农业保险的理由包括狭义的经济因素，如市场失灵、外部性以及制约私营保险部门和保险市场发展的初始问题。同时，政府也通过补贴农业保险来实现更广泛的社会和政治目标，这些补贴往往比其他政策工具在政治上更容易被接受，或更具成本效益。尽管目的多样，但所有的保险补贴都旨在降低农户的风险暴露水平，并通常有助于扩大农业保险的需求规模。
3.1为纠正保险市场的失灵与外部性提供补贴
在学术文献中（Hill等，2014；Clarke，2011），有多种经济学上的理由支持政府对农业保险项目进行补贴，以修正市场失灵和外部性问题：
a)公共投资与服务提供：政府可投资建设和维护气象站基础设施及数据系统，支持农业气象研究和保险产品设计，并教育农民了解保险价值。这些投入对农业保险市场至关重要。由于“公共物品”特性，私人保险公司难以收回成本，导致投资不足，因此需要公共资金补充。此外，这些投入还能为其他金融和服务部门带来外溢效益，如减少公共救助或灾害援助的需求。
b)临时补贴帮助认知新产品：当农民或保险公司对新型保险产品缺乏了解时，临时性保费补贴可以激励农民尝试购买保险。例如，保险公司可能因缺乏数据而为新产品设定较高的风险加载，政府可在初期阶段为部分风险加载成本提供补贴，或提供再保险支持（Carter，2013）。
c)应对气候变化的适应策略：当保险公司不确定气候变化对风险的影响时，保费中往往包含高风险加载。此时政府可以通过临时补贴缓解保险成本。此外，补贴也可帮助小农采用初期风险未知的气候智慧型技术，因为他们是气候变化的受害者。
d)促进信贷挂钩保险的发展：在信贷挂钩保险初期，农民、金融服务提供者（FSPs）或保险公司对其风险和效益可能认知不足，政府可提供临时性补贴以推动其启动和扩展。
3.2为实现更广泛的社会与政治目标提供补贴
政府补贴农业保险的动机往往不限于市场失灵，更常见的是出于广泛的政治与社会考量。常见的补贴目的包括：
a)提高粮食产量或农业出口：补贴可作为国家战略的一部分，用于激励生产和出口。
b)支持农民收入：在许多中高收入国家，农业保险补贴被用来支持农民收入。例如，2003–2007年间，美国、日本和加拿大的农民分别每支付1美元自费保费，可平均获得1.70美元、1.84美元和2.20美元的赔付。
c)部分替代社会安全网与灾害援助：通过为农户和农村居民提供应对灾害（如干旱）的补贴保险，政府可减少直接灾害救助的财政支出。
d)保护银行和农业信贷系统：补贴可防止因系统性损失（如大规模自然灾害）造成的违约，进而保护农业信贷体系，同时也鼓励银行向更高风险的农户提供贷款。
e)提高保险覆盖的公平性：通过补贴，将保险服务延伸至以往被排除的群体，如低收入农民或高风险地区。有时这种补贴需长期持续，但也存在一次性补贴即可促使农民获取信贷和技术，从而彻底改善其生计、减少后续对补贴的依赖的情形。
有时，补贴被用来实现多重目标。例如，美国的作物保险项目既为农民提供收入支持，又在灾害年份承担灾害援助功能；印度的保险补贴旨在促进农业贷款的扩展，并保护农业银行。如果保险还能促使农民采用更高收益但风险更高的策略，那么农业增长与农民增收的社会政治目标也能实现“双赢”。
4 农业保险补贴面临的挑战
农业保险补贴设计与实施需谨慎，不当补贴可能会引发激励扭曲，导致经济成本与效率损失。一方面，保费补贴可能使农民承担过多风险（如种植不适宜作物、扩大规模），增加政府未来保险成本并破坏环境；另一方面，还存在以下具体问题：
a)信用保险与银行尽职调查缺失：为农民信贷提供保险时，若理赔未与特定风险或指数挂钩，可能削弱银行贷款审查动力（如墨西哥ANAGSA项目失败案例）。
b)削弱保险公司效率：对保险公司的直接理赔补贴（如政府自动承担超额理赔），会降低行业尽职调查激励，需事前与特定公式（如尾部风险再保险规则）挂钩。
c)WTO合规性问题：若补贴对生产和贸易影响超最低限度，可能引发WTO关注。
d)成本超支风险：缺乏明确战略时，出于政治社会目的的补贴可能因保险需求弹性低、需高参与率而成本超标。
e)分配不公后果：比例补贴收益向购买更多保险的非贫困农民倾斜，导致分配失衡。
此外，保险补贴一旦实施难以取消，随着覆盖面积的扩大，政府承担的成本通常会增长。缺乏针对性的比例补贴易被规模大、政治影响力强的农民及金融部门利用，形成利益集团游说，加剧补贴失控风险（如美国案例）。
5 补贴农业保险是否有价值？
政府补贴农业保险的有效性不仅取决于预期收益的规模，还取决于保险项目的设计、交付和管理。过去的研究表明，许多农业保险项目存在缺陷，尽管近年来通过公私合作和新型指数保险（IBI）取得了一定进展，但挑战依然存在。补贴可能无法解决这些问题，甚至可能加剧它们，并可能引发激励扭曲，导致额外的经济成本或低效。因此，补贴农业保险的价值需要通过收集和分析实证数据来评估。
目前，只有少数定量研究探讨了补贴农业保险是否能带来良好的净社会回报。例如，对日本和墨西哥旧式多灾种作物保险项目的评估发现，其高成本与社会回报不成比例。这些研究针对的是早期公共保险机构运营的旧式项目，而近年来农业保险的设计和实施已显著改进。基于IBI的试验研究表明，补贴保险可以为直接受益者带来帮助，但尚未与项目的成本进行系统比较，也缺乏大规模验证。因此，我们仍无法确定补贴农业保险是否具有经济价值，或不同补贴类型和背景下的净收益差异。这并非否定其价值，但凸显了对新型补贴保险项目（包括IBI）进行全面成本效益评估的必要性。
此外，只有少数研究比较了补贴保险与其他政策工具实现相同目标的成本效益。例如，巴拿马农业开发银行在20世纪80年代仅需将贷款利率提高2%，即可达到与农业信贷保险项目相同的贷款组合保护效果。若以补贴保险作为收入转移工具，其成本可能较高。例如，1981-1990年间，美国政府每向农民转移1美元净收益需耗费0.63美元，而2000-2011年这一成本升至0.95美元。类似计算显示，1980年代墨西哥、哥斯达黎加和菲律宾的转移成本分别为0.22、0.43和0.61美元，远高于埃塞俄比亚生产安全网项目（0.12-0.19美元）或墨西哥现金转移项目（0.20美元）的成本。在所得税制度发达的较富裕国家，允许农民通过在随后几年平均征收所得税来抵消任何一年与天气有关的损失，这样成本可能会更低。补贴保险确实比其他一些收入转移机制有优势，因为它在保险损失的年份里进行支付，因此也有助于稳定收入。
6 农业保险补贴的设计原则与良好实践
为避免效果不佳，农业保险补贴需精心设计与实施，确保其成本效益、最小化激励扭曲，且不成为政府的财政负担。Hazell等人（2017）结合文献提出以下实践指南，涵盖通用原则与针对性建议：
通用设计原则
1、评估风险并纳入综合政策框架
优先风险防控：判断农业风险是否为农户面临的主要问题（严重性、频率）。若市场、自然灾害或安全风险更突出，农业保险补贴可能无效，需转向灾害援助等替代方案。
投资预防性措施：如灌溉、育种、防洪等，此类投资既能降低风险，又能提升生产率，可能比保险补贴更具“双赢”效益。
补充而非替代传统策略：保险应作为残余风险的应对手段，而非挤占作物多样化等成本更低的传统避险方式。
2、协调现有风险管理政策
明确灾害援助计划、巨灾保险与农业保险的覆盖范围，避免政策重叠削弱农户参保动力。
利用互补性：例如，灾害援助覆盖极端系统性风险后，可推动农业保险覆盖剩余风险。
世界银行建议：在设立保险计划前，需开展综合风险评估，包括气候风险变化预测。
3、明确补贴目标与退出机制
与政策制定者共同确定补贴的清晰目标，并制定长期融资或退出策略，防止财政失控。
4、夯实保险市场基础条件
确保气象站、数据系统、法律与监管框架等公共基础设施到位，并通过教育提升农户对保险价值的认知。
5、选择有能力的保险机构
避免补贴表现不佳的保险项目（如存在严重“基础风险”的指数保险），优先解决其设计缺陷。若保险与信贷挂钩，需对金融服务提供方（FSP）进行尽职调查。
6、吸引私营保险公司参与竞争
降低交付成本：通过招标或向农户发放代金券，鼓励保险公司以最低成本提供服务。
保护消费者权益：加强农户保险知识宣传，并设立监管机构防范保险商与贷款方的不当行为。
避免挤出私营部门：在保险市场薄弱国家，需谨慎设计制度以免阻碍私营竞争。
7、建立监测与评估（M&E）体系
跟踪覆盖率（参保农户数、保额）、保费收入、理赔支付等基础数据，并核算政府成本（年度补贴、数据收集、管理审计等）。
根据补贴目标定制指标：例如，若为提升信贷获取，需监测贷款规模、利率、还款率等。
基于M&E数据开展成本效益分析，评估补贴的社会净回报及替代政策的性价比。
额外设计原则（根据补贴的目的而有所不同）
1、避免降低保险成本至纯风险保费以下
农民支付的保费率（扣除补贴后）不应低于精算公平保费。对于商业农民，补贴应限于保险公司的管理和发展成本（Carter，2013）。对于贫困农民或替代灾害援助，补贴可能需覆盖部分或全部纯风险保费。此时，应采取措施减少不利激励，例如限制补贴保险的购买量。
2、针对小农户的补贴应具有针对性
小农户更倾向于将保险作为综合服务的一部分（Hess等人，2016）。补贴应通过可信的中介机构传递，这些机构可以将保险与信贷和其他服务（如优质种子、化肥）结合，提高农场生产力。对于自给自足的小农户，社会保护计划可能比商业保险更合适。
3、限制每位农民的补贴保险金额
为避免大农场占据过多补贴，应对每位农民的补贴保险金额设定上限。如果主要目标是支持农场收入或促进农业生产与出口，这一点可能不那么重要。
6 总结
许多政府将补贴农业保险作为帮助农民和农村社区应对风险的首选工具。补贴背后的原因多种多样：一方面，市场失灵和外部性因素限制了私人提供无补贴保险的发展；另一方面，补贴还涉及一些明显的政治和社会目标，例如帮助贫困农民群体获得保险服务、鼓励重要粮食或出口作物增产、保护农业信贷机构、减少灾害救助金支付需求，或作为一种更易被接受的扶持农场收入的方式。
在回顾有关保险补贴的文献和证据时，我们发现人们对保险补贴在实现其预期目的方面的有效性知之甚少，也不清楚其产生的影响是否能够证明其成本的合理性。在许多情况下，甚至连获取补贴保险项目和试点计划的基本绩效数据都很难，更不用说了解它们如何影响金融机构和私人保险公司以及农民本身的行为。这促使我们提出一个总体建议：迫切需要对补贴农业保险项目进行更多的评估和影响评估，而这只有在建立了适当的监测与评估（M&E）系统的情况下才有可能实现。
另一个总体发现是，在政府补贴保险之前，应首先确保保险市场发展和运作所需的基本公共产品已经就位，包括维护气象站基础设施与数据系统，以及提供有利的法律和监管环境。没有这样的支持环境，保险市场无法正常运作，补贴也不太可能实现其预期目的。
尽管补贴农业保险在许多情况下似乎有潜力提供具有吸引力的益处，但经验表明，一旦引入，农业保险项目在设计和运作方面的挑战、补贴设计的缺陷以及政治动态等因素都可能导致结果令人失望、对政府预算造成沉重负担，以及产生导致重大经济成本和效率低下的负面激励问题。在某些情况下，还可能引发环境退化。为了避免这些问题，任何保险补贴都需要精心设计，使其“明智”，即在实现其基本目的方面具有成本效益，尽量减少负面激励，并避免成为政府日益沉重的财政负担。为此，我们提出了一些关于补贴农业保险设计和实施的最佳实践指导方针。
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