作者：沈奇 安然
1、国企债务风险防控政策再加码
3月26日，国资委正式公布《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》，明确地方政府和国资委的监管与主体责任，要求地方进一步加强地方国有企业债务风险管控工作。
2、地方国企频繁违约导致债券市场出现大幅波动
2021一季度延续了上个季度地方国有企业债券违约较多的趋势。中泰证券研究数据显示，第一季度债券市场有52只信用债发生违约（未含本息展期的），涉及25个主体，涉及规模583.51亿元，其中有10家国企，涉及债券存量规模为369.52亿元。有7个为新增首次违约主体，其中3家国企。
Wind数据显示，一季度有1083只信用债推迟或发行失败，涉及金额3913.6亿元，而去年同期只有695只，金额为2760.8亿元，
信用市场的波及山西煤企，债券价格纷纷大幅偏离，国资不得不出手护盘。一季度山西国资高层领导频繁与银行会晤，“酝酿省属煤企折价债券回购机制”，明确提出“确保无论企业如何重组、规模如何变化，都绝不发生一笔违约”。
前文指导意见的出台，有利于防止地方国企无序违约。真正解决当前问题然后将局面调整纳入一个“早识别、早预警、早应对”的防控制度体系之内，需要一个过程，要寄希望于指导意见强调国有企业改革。指导意见提出的“完善债务风险监测预警机制”，“开展债券全生命周期管理”，“规范债务资金用途”，“依法处置债券违约风险”，“提高企业资产质量和运行效率，管住生产经营重大风险点”等，是深化国企改革，构建长效、动态的债务管控机制的路径。
地方国企化解、控制债务问题，首先需要解决的问题是地方政府的角色和定位，到底是负有监管责任，还是主体责任，这个决定了化解债务的措施能否落地。
地方国企的债务问题，特别是融资性国企根本就是财政的延伸，其实核心是地方政府的债务问题，地方政府应当承担多少责任？打破刚性兑付不该是国企扎堆玩儿违约可还行？此番明确政府和国资委的责任，直接指出“严禁恶意逃废债行为”，非常必要。
地方国企风险控制应该是地方政府及企业全局策略，这也是当前构建防控制度体系的方向。地方政府的监管，也应在全局策略的指导下，不能由各部门的利益出发使得对地方国企施加的影响都不同向。
3、特别关注对于PPP业务被国资委列为高风险
国资委重点提及“高风险业务”，强调“严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务，严禁融资性贸易和‘空转’‘走单’等虚假贸易业务，管住生产经营重大风险点”。关于PPP业务的风险，财政部去年11月回复政协3856号提案时已有端倪，总体也是觉得PPP很多环节风险把控难度大，“我们将在不增加地方政府隐性债务风险的前提下，进一步研究论证专项债与PPP结合的必要性和可行性”，换句话说，现在还没看到必要性和可行性。
同时，发改部门是力挺PPP项目的。国家发改委PPP监测服务平台显示，去年1-11月各地新增PPP项目592个，2020的PPP成交规模较2019年上升；到年底平台共录入项目7473个，总投资10.31万亿元（明树数据）。
发改委与国资委、财政部对于PPP的态度对照，就看得出来，其实不同部门的管辖会导致看法差异。而对于PPP业务存在不同观点，背后都是对于地方政府支付能力的担忧。各部门不同考量出发的影响却作用在了地方国企身上，往往让地方国企无所适从。
4、解决地方国企的违约问题靠什么？
解决当前问题与风险防控制度建设要两手抓。
当前主要矛盾是化解风险，严控PPP、以贸易为名做资金利差等，管住生产经营重大风险点，降负债、稳经营以提升基本面。但同时指导意见规划的风险防控体系建设应齐头并进，维护化解债务风险成果，持续稳定运营还是要依赖制度。
制度建设，不只是全面动态监控体系，厘清责任落实究责机制同样是重要内容。地方国企是否搞融资，是否可以投资产业或投资什么产业，谁来对于风险担责必须有明确的责任追究机制，否则永远是“制度不健全”。
有几点根本性的权责机制，首先是确定地方国企的地位和管辖权，谁管理谁负责谁兜底，债务违约应当列入重大经营失误进行追责，其主管部门和政府都应当承担相应的决策能力。其次是投资与融资的权责，经营范畴的投资权责在企业，但重大融资方面需有限制，必须纳入财政统一预算、考核，不能出现账外账；国务院刚刚印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》强调加强风险防控，“严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务”等也是符合“一盘棋”导向的系列规范措施。限制地方国企的无序繁衍，不能随意新设二级、三级公司用于融资。
5、结语
需要特别注意的是，2020年地方城投发债4.9万亿，历年新高，这个还是在地方政府专项债券每年3万多亿的情况下。换句话说，前门开了，后门根本没有堵住，对于地方政府来说，只是增加了一个融资渠道。
地方国企的债务问题，是地方政府化解债务风险的重要内容，地方政府需要建立包括地方国企和PPP等所有负债的资产负债管理体系，并对所有负债进行总额管理，不能头疼医头，更不能头疼医脚。
国资委等上位部门则应当做实总量监管，严控体外运作，才能有效推进债务风险化解。
（全文完）
