作者：李锋 上海华略智库自贸区港首席专家、经济学博士
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
自贸试验区是我国高水平开放的重要载体。近年来，关于自贸试验区的政策研究和媒体报道不断增多，但在备受关注的背后，仍然存在许多需要思考的深层次问题。本文作者博士毕业后曾在上海市政府任职15年，参与和见证了诸多重大战略研究，结合多年思考撰就此文，值得细读。
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自2013年9月开始，我国自贸试验区建设在广度和深度上不断拓展，目前全国已有22个自贸试验区。党的二十大和二十届三中全会提出实施自由贸易试验区提升战略，加快建设海南自由贸易港。落实好这一任务，需要超越现象层面纷繁复杂、丰富多彩的实践，深入思考自贸试验区建设的核心问题，透彻把握其内在逻辑。本文将继续《李锋：重思我国自贸试验区建设的十个核心问题（上）》（点击跳转上篇）内容，对余下的五个方面进行概括，并作简要分析。
为什么自贸试验区服务业开放的难度远高于制造业？
服务业开放是我国实施自贸试验区提升战略的重要突破口之一。应当说，自2013年上海自贸试验区设立以来，服务业开放就一直是我国自贸试验区开放创新的重点。从全国层面看，服务业扩大开放和服务贸易创新发展试点也一直是近年来的重要任务。2015年，北京率先开展服务业扩大开放综合试点；2021年和2022年扩围至天津、上海等10余个省市。同时，服务贸易创新发展试点亦从2020年起先后在北京、天津、重庆等28个省市（区域）深入开展。
尽管如此，当前我国服务业开放仍处于持续攻坚阶段，面临的任务仍十分繁重。例如，从自贸试验区和全国外商投资负面清单看，目前制造业领域条款已经“清零”，但服务业领域禁止类和限制类措施仍然较多，负面清单之外的隐性壁垒更是举不胜举。在经济合作与发展组织（OECD）服务贸易限制指数中，中国一直处于较高水平，得分不仅和美欧等发达经济体有很大差距，与一些新兴市场国家的差距也很大。
为什么服务业开放试验的难度如此之大？原因也许有三：
首先，服务业开放涉及的领域十分广泛，包括数字服务、金融服务、文体娱乐、国际运输、教育、医疗等诸多领域在内，每个领域特点和监管要求都千差万别，且涉及商业存在、跨境交付、自然人流动、境外消费等不同模式，难以采用统一的监管规则，其扩大开放的复杂程度远远超过制造业领域。
其次，我国服务业管制措施中一些内容脱胎于计划经济时代，带有浓重的条线管理和审批式监管的色彩，虽然经过40多年的市场化改革已经取得了很大进展，但仍然存在许多难以消除的障碍。不少改革措施与其说是对标国际前沿规则，不如说是在完成市场化转型进程中尚未完成的任务，这些任务既艰巨又繁重。
第三，服务业开放涉及的安全风险较制造业更大，需要审慎有序推进。例如，文化、增值电信领域开放涉及意识形态和国家安全风险，金融领域开放涉及汇率和资产价格大幅波动、资本外逃风险。处理好扩大开放和风险防范的关系，在实际操作中甚为复杂。
推进自贸试验区系统集成改革应如何找准发力点？
近年来，中央多次强调，要进一步加强自贸试验区制度创新的系统集成，推进综合性改革，提升整体合力。从实际推进情况看，应该说取得了积极进展，但离中央提出的目标还有一定差距，不少改革的协同性仍需加强，碎片化、孤立化问题尚未真正消除。出现这一情况，原因较为复杂，既和一些改革针对性不强有关，也和体制机制原因有关。
下一步，推进自贸试验区系统集成改革，需要从两个角度入手：
一是立足全产业链内在需求开展整体性改革。不少产业的发展涉及链条上多个环节，若仅从局部环节入手采取措施，仍然难以解决市场主体开展业务面临的障碍。例如，从生物医药产业看，涉及跨境研发物品通关、审评审批、生产制造、金融服务、上市流通等多个环节，仅就跨境研发物品通关而言又涉及多个部门前置审批和许可证办理。需要紧紧围绕企业的一揽子需求，加强相关部门的紧密协同，综合施策推进改革。
二是切实加强央地之间、部门之间的改革协同。由于核心事权主要集中在国家部委，而全国各个自贸试验区情况差别很大，许多具体事项需求拥挤在狭窄的审批通道上，不利于充分释放地方改革的活力和潜力。建议在有条件的地区试点采取一揽子授权方式，相关部委不对具体改革事项进行逐案审批，而是整体下放事权给地方，仅采取事后验收的方式，相关改革风险由地方层面自行承担。同时，进一步加强相关国家部委之间的改革协同和沟通，避免因角度不同造成联动不足的问题，提升监管和改革的一致性。
如何看待自贸试验区改革“获得感”的问题？
当前对自贸试验区建设11年的改革成效存在不少不一致的评价。客观地看，和11年前首次设立时相比，自贸试验区改革的突破应当说十分明显，尤其是负面清单、国际贸易单一窗口、自由贸易账户等制度创新都具有首创意义和深远影响。但与不少市场主体的预期相比，似乎还有不小差距，企业“获得感”不足便是经常被提及的问题。
在本文看来，这一问题背后需要进行深入分析，并非简单的对错判断。之所以不少企业认为自贸试验区改革“获得感”不足，原因也许有三：
首先，自贸试验区制度创新是一个复杂渐进的过程，难以“毕其功于一役”。尤其是在当前改革进入深水区，边境后开放、服务业开放、金融开放、数字贸易等成为核心议题的情况下，推进改革的难度更大，一些瓶颈难以在短期内显著突破，可能与企业的迫切预期存在差距。
其次，制度创新作为“慢变量”，对企业的影响并非立竿见影。不同于税收优惠和技术创新，许多制度创新更多是为企业发展营造良好的制度环境。同时，不少改革本身带有规范发展的性质，例如知识产权、环境保护、公平竞争等改革，在短期内会增强企业面临的约束，获得感本来就不强。此外，许多试点仅针对特定范围的企业实施，非试点企业对此并无感受。
第三，“获得感”不强也和一些自贸试验区改革不到位有关，尤其是一些改革的虚化泛化严重、概念游戏盛行，有些自贸试验区推出的改革案例和经验层出不穷，但有些只是日常工作的概念包装，有些只是应用信息化技术的流程和程序创新，导致企业获得感不强。
自贸试验区制度创新成果都应在所有区域复制推广吗？
近年来，在一些地方的自贸试验区建设中，出现了一种过度强调复制推广的现象，甚至把成果复制推广数量、每年新创造案例数量等作为衡量成效的主要指标。应当说，可复制推广是自贸试验区改革的一个重要要求，但正如任何事物都有其前提一样，这一要求也不可无限扩大。
正如前面在分析国际经贸规则的对标借鉴时所指出的，任何制度创新都是为了解决特定问题而提出的，脱离具体的时代需求和应用场景，单纯将其中一项举措抽离出来、泛泛而谈制度创新的意义可能有限。一项改革对上海自贸试验区而言是最优解，但可能对陕西、四川自贸试验区的参考价值不大，因两者产业重点、企业诉求差异很大。
例如，上海自贸试验区集聚了不少跨国公司总部企业，其中许多是亚太区总部，对跨境资金、数据等要素自由流动十分关注，这决定了针对总部企业的制度创新应充分考虑跨境业务需求。但对中西部一些自贸试验区而言，落地的跨国公司总部很少，且总部企业以面向国内市场为主，跨境业务很少，因此相关制度创新的重点与上海便存在很大差异。在其他不少领域也是如此。
因此，在自贸试验区建设中，应准确理解“可复制推广”的内涵，紧密结合自身实际推进制度创新成果的复制借鉴，避免绝对化、简单化。
如何统筹把握扩大开放与风险防控的关系？
如何看待开放和风险的关系，已经成为关系到自贸试验区未来发展的重要问题。
近年来存在两种倾向：一种是出于对风险安全的担忧，在实践中采取较为谨慎的态度，许多高水平开放政策虽经反复论证，但落地时却一波三折；另一种持较为乐观的态度，从我国与发达国家的政策差距出发，主张一步到位实施激进的开放举措，但对可能存在的风险视而不见。
在笔者看来，这两种倾向都不利于自贸试验区高质量发展。客观地看，任何扩大开放举措都伴随着收益和风险的权衡，最优的开放举措应当是在有效防控风险前提下，最大限度以高水平制度创新释放市场红利的结果。这离不开两个方面：一是对改革可能带来的风险进行精准研判，并综合运用信息技术和制度创新手段，科学防控监管漏洞；二是在此前提下，以最大限度的开放打破市场主体面临的制度障碍，让一切创造财富的源泉充分涌流。
令人鼓舞的是，去年以来，我国在高水平开放方面接踵推出的一系列重磅举措，已经在实践中有效应对了这一问题。去年以来，我国相继推出了在6个自贸区港对接高标准规则扩大开放、“上海自贸区80条”、促进数据跨境流动以及扩大增值电信、外资独资医院、基因检测与治疗等领域开放的举措，力度之大、步伐之快、节奏之密集均是近年来所没有的，充分体现了中央扩大开放的巨大勇气和决心。
事实上，面对日益复杂严峻的外部环境，一味防御并非上策，最佳选择是以勇气和智慧推动高水平开放，聚焦关键领域精准突破。只有这样，我们才能在更大程度、更大范围上参与竞争、面对挑战、驾驭风险，夯实高质量发展基础，牢牢掌握改革发展的主动权。
*题图来源：pixabay
