李锋：绿色贸易规则下的自贸试验区提升战略_

作者：李锋华略智库改革创新研究院院长、南京大学自贸区综合研究院研究员、经济学博士

来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）

2024年11月8日，作为第七届国际进口博览会上海会议活动的组成部分，“国际经贸规则的绿色化重构和上海应对”学术研讨会在沪成功举办。本次研讨会由上海国际问题研究院和上海市商务发展研究中心联合主办，《人民日报》、中央广电总台等多家权威媒体予以专题报道。华略智库改革创新研究院院长、南京大学自贸区综合研究院研究员李锋博士应邀出席，并发表题为“绿色贸易规则下的自贸试验区提升战略”的演讲，以下为文字内容。

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非常高兴参加今天的研讨会。事实上，目前全球关于绿色贸易的定义并不统一，在狭义上可界定为绿色产品和服务贸易（主要指环境产品和服务）。WTO环境产品清单包括环保科技类、可再生能源、碳捕获和存储、水污染治理设备等六大类。按这个口径，中国、欧盟和美国在全球绿色贸易出口中排名前三。在广义上，绿色贸易可界定为一切涉及绿色低碳的贸易措施和贸易活动的总和。接下来的讨论将采用广义界定，而非狭义的环境产品贸易。

全球绿色贸易规则的新趋势

因时间关系，这里简要分享三个观点：

（一）近年来WTO多边体系下绿色贸易规则停滞不前，但区域和单边层面的绿色贸易规则迅速发展，碳规则在其中扮演着核心角色

贸易与环境的关系一直备受关注，早在1986年发起的关贸总协定乌拉圭回合谈判中就涉及这一议题，并于1994年达成《关于贸易与环境的决定》。2014年，WTO中18个成员方组成“环境产品之友”，启动《环境产品协定》谈判，旨在减少环境产品的贸易壁垒，但两年后便陷入停滞，至今仍止步不前。

与此同时，区域和单边层面的绿色贸易规则却迅速发展，在基本脉络上沿着两个方向：

一是环境保护规则。典型体现在CPTPP的环境保护章节中，涵盖了多边环境协定、保护臭氧层、避免船舶污染及保护海洋环境、贸易和生物多样、外来物种入侵、海洋捕捞等内容。这里不去展开。

二是碳规则。作为以应对气候变化为由而采取的贸易限制性措施, 涵盖了碳关税、碳边境调节机制、碳标签、碳减排认证、绿色公共采购等多种形态。和环境保护规则不同，目前针对碳壁垒的多边和区域协调机制尚未建立，主要采取单边形式。

欧盟在碳规则上处于领先地位，其碳边境调节机制（CBAM) 已于2023年10月正式生效。美国版“碳关税”提案《清洁竞争法案》（CCA）也于2023年12月再次提交立法程序。日本、英国、加拿大等发达经济体也从被动观望转向主动跟随，极有可能效仿美欧的做法，从而使碳关税在全球范围内进一步扩散。

（二）从框架上看，碳壁垒可划分为关税壁垒和非关税壁垒两大领域，分别适用于高碳行业和清洁行业，后者影响范围更大

鉴于目前欧盟在碳壁垒上处于主导角色，这里主要依据其相关规则分析。总体上，可将欧盟碳壁垒分为两大类：

一是关税壁垒。集中反映在欧盟碳边境调节机制（CBAM) 上。欧盟 CBAM 是国际首个以碳关税形式应对气候变化的法案，2026年1月起正式征收。当然，CBAM实际上并不是关税，而是一种费用。该法案的实施具有双重目的：一是降低“碳泄漏”风险，倒逼出口国采取更严格的碳排放管理政策。二是防止“碳倾销”，即防止高碳产品以较低的价格进入欧盟市场，保护欧盟成员国同类产品的竞争优势。

关于欧盟CBAM法案细节目前已有许多介绍，这里不去重复，仅强调三点：首先，目前CBAM仅涵盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢六类，但征收产品目录存在进一步扩大可能，2030年将覆盖至欧盟碳市场所有产品以及其所涵盖行业50%以上的排放量。其次，CBAM碳排放计算不仅包括直接排放（产品生产过程中的排放），也包括间接排放（产品生产所消耗电力的排放）。最后，CBAM只认可显性碳价（碳配额成本），不认可隐性碳价（付出的碳减排成本）。

二是非关税壁垒。集中体现在欧盟2020年3月发布的新版《循环经济行动计划》（CEAP）上，可理解为欧盟的“绿色发展规划”。CEAP框架主要涉及七个政策领域，分别是化学品、循环经济、全球循环经济、工业、塑料、可持续发展、废弃物及再利用，其中被重点划出的关键产品涉及电信产品、电池、包装、塑料、纺织品、建筑以及食品等七类。欧盟列出了在CEAP框架下将要制定标准实施的35项行动，并保持动态完善。

《新电池法案》是新版CEAP框架下发布的首个行动法案，2023年7月起正式生效。该法案对进入欧盟市场的电动汽车电池、工业电池等五类电池，设置了包括碳足迹、再生材料比例、电池护照等在内的九张“入场券”，要求2027年起相关电池出口欧洲必须持有符合要求的“电池护照”，记录电池的材料成分、碳足迹、供应链等信息。其中，电动汽车电池应约时间最早，被要求自2024年7月开始即强制披露碳足迹声明。

最值得关注的是2024年5月欧盟理事会正式通过的《可持续产品生态设计法规》（ESPR），过渡期为2年。ESPR将率先纳入钢、铁、铝、纺织品、家具、轮胎、洗涤剂、油漆、润滑剂和化学品等几类产品，所属销售产品均须配上产品数字护照，对相关性能、可追溯性、有害化学品、用户手册等信息进行精准披露，以此引导消费者绿色消费。届时受影响的产品范围将从电池产品迅速扩大。除此以外，CEAP框架下已出台的法案还包括《欧盟可持续经济和循环纺织品战略》《建筑产品条例》《关于赋予消费者绿色转型权利的指令》等。

欧盟的CEAP和CBAM互为补充。对于目前5个高碳的初级产品，欧盟以碳关税为工具，而针对其他“非碳关税覆盖行业”，如光伏、纺织、电池等加工产品，欧盟则是在“循环经济行动计划”政策框架下编织一张“绿色”规则网加以限制。因此，对我国大部分行业而言，CEAP带来的影响远大于CBAM。

（三）相对于传统绿色贸易壁垒而言，碳壁垒更具巧妙性和隐蔽性，对发展中国家挑战更大

碳壁垒作为一种新兴的绿色贸易壁垒，与传统绿色贸易壁垒相比有显著区别。传统绿色贸易壁垒主要依托于环境法规、技术标准和检验检疫等政策工具，其影响通常局限于环保敏感的特定产品，而碳壁垒的政策设计以产品的碳排放量为基础，针对所有产生碳排放的行业，因此对全球贸易模式的影响更为广泛。

并且，相对于传统绿色贸易壁垒而言，碳壁垒由于站在全球应对气候变化的道义制高点上，其方式更为巧妙和隐蔽。碳壁垒由少数发达国家设立，这些发达国家掌握低碳规则的话语权，并依靠其技术、发展阶段优势和跨国供应链核心地位，主导碳壁垒的实施。而发展中国家的技术和经济条件相对较弱，出口产品的碳排放强度普遍高于发达国家，同时对发达国家市场的依赖程度高，因此处于被动地位，大多只能被动遵循发达国家制定的低碳规则。

中国面临的挑战和有利因素

中国在绿色产品贸易上全球领先。按照WTO秘书处汇总的六类环境产品清单，2022年绿色贸易进出口前三名的国家（地区）依次为中国、欧盟、美国，合计占比超过40%。但是，在全球绿色贸易规则上中国却处于边缘化位置，目前较为被动。面对欧盟逐渐成型的碳壁垒，我国面临诸多挑战：

一是全国性碳市场仍在建设初期。中国碳市场仅覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和航空等八大行业企业，目前仅发电行业企业参与交易。大量企业难以参与碳市场交易，无法有效利用 CBAM 碳价抵扣机制。并且，我国碳市场均价远低于欧盟，导致未来中国钢铁产品出口欧盟需缴纳较多碳关税，直接削弱了产品价格优势和国际竞争力。

二是我国碳排放核算体系不健全。目前碳核算主要采用排放因子计算，而我国排放因子数据库建设进展不及欧盟，影响了本地化数据的被认可度。企业只好被动采用国外数据库的排放因子，大约是真实值的两倍，导致计算出的排放量被明显高估。加快我国排放因子数据库建设并提高国际认可度日益紧迫。

三是认证机构的国际认可度不足。根据欧盟规定，报送的产品核算数据必须由具备相应资质的机构认证来认定。目前我国相关专业机构的国际影响力不足，迫使出口企业必须依赖国际第三方机构来进行碳足迹认证，增加了额外的咨询成本。

四是出口企业面临技术秘密泄露风险。欧盟相关法案提出了产品数字护照等要求，需要出口商提供产品碳排放强度和产品全生命周期的供应商、原料配比等敏感商业信息，存在产业安全隐患。

同时，也不要妄自菲薄，要看到我国仍然存在三个有利条件：

一是绿色能源转型步伐不断加速。近几年随着可再生能源装机量、发电量的不断提升，我国的能源结构正在发生变化。截至2023年底，我国风电、太阳能发电累计装机达10.5亿千瓦，占总装机比重上升到36.0%，预计2024年底提高到40%。可再生能源发电占比越来越高，意味着电网平均碳排因子会逐步降低。

二是绿色低碳供应链体系逐步强化。CBAM并非只增加中国产品的出口成本。相对于印度、东南亚等其他国家和地区而言，中国在绿色低碳供应链建设上仍具备优势。CBAM的实施有利于欧盟本土产品扩大市场份额，但由于产能和综合成本等多方面因素，仍然有相当一部分需求要靠进口来填补。在CBAM开征之后，欧盟以外的出口企业都将增加额外的碳排放成本，而中国产品因碳排放强度较低可能会取代一部分其他国家产品的市场份额。

三是碳市场、碳排放核算体系加快建设。在碳市场建设方面，2021年7月和2024年1月，我国先后启动了全国碳排放权交易市场和全国温室气体自愿减排交易市场。目前正在将水泥、钢铁、电解铝3个行业纳入碳市场，预计2025年底前4个行业温室气体排放量占全国总量的比例将达到约60%。在碳排放核算和碳足迹管理方面，2022年4月国家发改委等印发了《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》，2024年5月生态环境部等印发了《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》，2024年10月国家发改委等印发了《完善碳排放统计核算体系工作方案》。

自贸试验区提升战略应把绿色贸易规则作为重要突破口

我国自贸试验区最初10年的改革大体上可划分为两个阶段：第一阶段是2013-2019年，以投资、贸易、金融便利化和政府改革四大领域为主；第二阶段是2019-2023年，以上海自贸试验区临港新片区率先提出“五自由便利、一安全有序”即投资自由、贸易自由、运输自由、金融自由、人才流动自由和数据安全有序流动，并在海南自贸港方案中进一步深化为标志，构成了第一阶段的升级版。但是，这两个阶段在一定意义上仍处于“边境上开放”阶段。

党的二十大和二十届三中全会提出实施自由贸易试验区提升战略。贯彻这一任务，当前我国自贸试验区正在进入一个新的阶段，即以全面对接高标准国际经贸规则为核心的高水平制度型开放阶段。2023年6月和11月，国务院相继印发了在有条件的自贸试验区和自贸港、在上海自贸试验区对接国际高标准推进制度型开放的方案，在这方面提出了诸多突破性举措。那么，从对接高标准规则的角度来说，自贸试验区除了对接以CPTPP、DEPA为代表的高水平自贸协定外，还应当对接哪些规则进行改革试验？

我认为，鉴于碳规则正在成为全球范围内绿色贸易规则的前沿趋势，在有条件的自贸试验区大力对接碳规则开展改革试验十分紧迫。这是因为，对接高标准国际经贸规则不仅包括CPTPP等相对“成熟”的规则（CPTPP的前身TPP签署于2016年，至今已有8年），还应包括其他正在加快孕育的新型经贸规则，而碳规则正是如此，在CPTPP环境保护章节中对此其实涉及不多。接下来要回答的问题是：自贸试验区提升战略如何充分体现这一要求？具体推进路径应当如何设计？有三个方面是需要密切关注的。

一是加快绿色能源转型步伐。这是应对碳壁垒的根本举措。鉴于我国能源需求的旺盛及以煤为主的能源结构，应把提高绿色能源使用比重放在重要位置，构建多样化的绿色低碳能源供应体系，降低单位产品碳排放强度。为此，应采取针对性的引导政策，提升市场主体使用绿色能源的意愿和动力。

二是积极开展低碳规则的改革试验。近几年，国家层面正在抓紧推进相关工作，自贸试验区应率先对接和探索。首先，加快碳排放核算体系建设。这是重要基础性工作。要推动建立产品全生命周期的碳排放基础数据库，并统一碳标签、碳排放因子数据库，确保碳足迹核算的准确性，并争取国际互认。其次，持续优化碳交易市场。借鉴欧盟在配额有偿分配等方面的成熟经验，逐步扩展碳市场的行业覆盖，并完善配套制度体系。同时要考虑企业的碳成本承受能力，稳妥有序推进。最后，大力开展碳足迹、碳标签应用。选择有条件、有需求的行业开展试点，逐步扩大覆盖力度，建立符合我国发展阶段特点的碳足迹评价标准体系。

三是大力打造绿色低碳供应链体系。打造绿色科技创新促进平台，加大绿色低碳技术研发和成果孵化应用力度，推动技术先进、成效明显的绿色低碳技术成果转化。大力发展新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业，鼓励创建绿色企业、绿色工厂，提升绿色低碳供应链竞争力。鼓励银行等各类金融机构发展绿色信贷，创新金融支持手段，推进绿色债务融资工具发行。