中国住房制度改革的历史功过—“激荡二十年”系列一

首席房地产研究员：夏磊

研究员：黄什

房地产是周期之母。1998年房改释放了我国房地产市场化的洪荒之力，创造了人类城市化、经济增长、民生改善的辉煌成就，也埋下了高房价、土地财政等待解难题。房地产关系国计民生，是国民经济的支柱行业、地方财政主要来源、金融危机的策源地、财富的象征、大类资产配置的核心。

二十年沧海桑田，历史巨变，站在新时代的起点上，在“房住不炒”的新定位下，如何通过住房制度改革和长效机制建设，促进房地产市场长期平稳健康发展，事关国运。为了客观评价二十年来房地产改革的功过，客观评价房地产的历史贡献，直面我国房地产发展过程中遇到的问题和难题，分析背后深层次的制度原因，为新一轮改革建言献策，我们将陆续推出“激荡二十年”系列，本文作为第一篇，旨在剖析二十年住房制度改革的历史功过。

1998年，为应对亚洲金融风暴冲击，房改启动商品房市场。国务院23号文要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。我国房地产二十年市场化发展大幕就此开启。

一、房地产行业在繁荣中走向成熟

房改以来，受益于城镇化和经济增长，居民住房需求集中释放。1998-2018年，中国城镇化率从33.4%上升至59.6%，年均提升1.3个百分点，住房需求快速增加；城镇人均可支配收入年均增长11%，居民购买力大幅提升。

中国房地产由此历经二十年长周期繁荣，行业各项指标大幅增长。20年来，房屋新开工面积从2亿平增至20.9亿平，累计上涨9.3倍，年复合增速12.4%。房地产开发投资完成额从0.2万亿元增至12万亿元，累计上涨55.8倍，年复合增速22.4%。商品房销售面积和销售金额分别从1.2亿平增至17.2亿平、0.3万亿元增至15万亿元，累计上涨13.1、58.7倍，年复合增速14.1%、22.7%。

伴随房地产业的快速发展，中国的房地产企业从无到有、从国企先行到民企崛起，队伍逐渐壮大。2018年，全国房地产企业数量达9.8万个，比1998年的2.4万个增长3.1倍，其中5家房企位列世界500强。

行业发展模式从粗放走向成熟，三个趋势逐步显现。一是行业集中度逐渐提高，2018年前10强、20强、50强房企市占率分别为26.9%、37.4%、55.1%，分别较2010年提升17.4、24.7和39个百分点。二是产品不断升级完善，对园林绿化、建材品质、家装设计和智能科技等提出更高要求，多家龙头房企的精装修比例均超过50%。三是供应结构转变，十九大报告提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，房地产供应主体由开发商转变为政府、企业、开发商等主体共同参与，形成商品房、租赁房、保障房、共有产权房等各渠道多元供给的模式。

二、住房制度建设在探索中逐步完善

我国住房制度采取循序渐进的稳步改革措施。前期探索试点， 98房改奠定基础，后续配套政策推进，最终形成符合当前国情的，以住房金融、土地、税收、住房保障和住房供应为五大支柱的中国特色住房制度。

第一，以商业贷款为主、公积金贷款为辅的住房金融制度。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房公积金制度建立；1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，规定所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款，商业性住房金融快速推进。

第二，以招拍挂为主的土地供应制度。1990年《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》规定，按照所有权与使用权分离的原则，采取协议、招标、拍卖三种方式出让城镇国有土地使用权。2002年国土资源部颁布11号令，明确经营性用地必须招拍挂出让。2010年北京试点“限房价、竞地价”土地出让方式，2011年《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》提出推广“限房价、竞地价”方式供应中低价位普通商品住宅用地，热点城市开始创新土地出让方式，打破传统招拍挂价高者得的模式。

第三，鼓励长期持有自住住房的税收制度。我国个人持有和交易住房主要涉及9个税种。保有环节2个税种，房产税及土地增值税，分别依据1986年、1988年的暂行条例征收，目前均对个人非营业住房免征。交易环节7个税种，涉税种类多、税率相对较高，但对长期持有和家庭唯一住房设置了减免优惠。其中，契税依据1997年暂行条例征收；增值税及附加依据2016年《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》征收；个人所得税依据1999年《关于个人出售住房所得征收个人所得税有关问题的通知》征收；印花税和土地增值税依据2008年《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》征收。

第四，包括公租房、经济适用房、棚户区改造安置房、共有产权房等多样化的住房保障体系。1998年房改23号文提出“最低收人家庭租赁廉租房、中低收人家庭购买经济适用房、其他高收入家庭购买租赁商品房”，廉租房和经济适用房被用于保障中低收入家庭居住。 2010年，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台，公租房成为保障性住房的方式之一，面对中等偏下收入家庭。2008年中央大规模保障性安居工程启动了国有林区、垦区和煤矿棚户区改造；2010年城市和国有工矿棚户区改造工作全面展开；2014年国开行住宅金融事业部建立，中国人民银行创设抵押补充贷款，为全国范围内大规模棚改和货币化安置提供了成本适当、长期稳定的资金支持。棚户区住房困难家庭可通过棚改安置房和货币化购买商品房两种方式改善居住条件。2017年住建部发文，支持北京、上海开展共有产权住房试点，重点解决“夹心层”住房问题。自此，针对不同收入群体的住房保障供应体系得以建立。2019年住房保障立法加快推动，将明确国家层面住房保障顶层设计和基本制度框架。

第五，租购并举的住房供给体系。2015年以来租赁制度大获推进。2016年，国务院出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，2017年十九大报告中提出，“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，明确住房供应体系主要框架和目标。2017年开始试点政策积极推进，7月《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》出台，选取广州、深圳等12个城市开展试点；8月《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》发布，明确将在北京等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点；2019年南京等16城入围中央财政支持住房租赁试点。

“房地产周期”系列研究：

65、未来中国房地产市场空间有多大，2019年10月11日；

64、如何识别房企风险？—透析房企财务指标背后的秘密，2019年09月25日；

63、房产税的改革历程和实践效果——房产税系列之二，2019年09月17日；

62、房地产税征收的国际经验，2019年09月05日；

61、香港高房价困境是如何形成的？，2019年08月19日；

60、发达国家如何监管住房租赁市场？，2019年08月13日；

59、告别短期刺激，房地产融资向何处去，2019年07月31日；

58、中国房地产市场：运行状况、政策周期与风险评估，2019年07月18日；

57、全面回顾中国住房制度：成就、反思和改革，2019年07月12日；

56、国际宜居大都市和美丽乡村如何建成？英国经验，2019年06月28日；

55、控制供地+货币超发=高房价——英国住房制度启示录，2019年06月27日；

54、房地产投资拐点已现，2019年06月14日；

53、中国房地产企业的三种未来，2019年06月12日；

52、中国房企未来发展之路：新加坡REITs模式经验，2019年06月11日；

51、中国房企未来发展之路：美国专业化金融化模式经验，2019年06月10日；

50、香港龙头房企如何玩转房地产？，2019年06月04日；

49、钱流进房地产了吗？，2019年05月06日；

48、日本住房制度启示录，2019年04月09日；

47、日本房地产市场大起大落的终极逻辑，2019年04月02日；

46、发达经济体房地产税怎么收？，2019年03月18日；

45、房地产税能否替代土地出让收入？ ，2019年03月11日；

44、美国60年房地产大牛市如何终结？，2019年03月08日；

43、美国如何造就60年房地产大牛市？，2019年03月07日；

42、当前房地产市场是否实现平稳健康发展？，2019年02月19日；

41、传统周期延续，还是长效机制破局？——2019年房地产市场展望，2018年12月26日；

40、高房价之困 ——香港住房制度反思，2018年11月07日；

39、新加坡如何实现“居者有其屋”——新加坡住房制度启示录，2018年09月20日；

38、中国人口大流动：3000个县全景呈现，2018年09月17日；

37、全球房价大趋势，2018年08月23日；

36、全面解码德国房价长期稳定之谜——德国住房制度启示录，2018年08月20日；

35、当前房地产融资渠道和形势，2018年08月13日；

34、货币超发与资产价格：中国，2018年08月02日；

33、货币超发与资产价格：国际经验，2018年08月01日；

32、棚改货币化即将落幕：去库存任务完成，深刻改变三四线房地产，2018年07月20日；

31、中国人口大迁移，2018年07月10日；

30、房地产政策分析框架：工具、效果与反思，2018年06月19日；

29、房地产调控的城市迁移与博弈，2018年06月13日；

28、本轮房地产调控的回顾、反思和展望 (2014-2018)，2018年06月11日；

27、城市“抢人大战”：高质量发展、大都市圈战略和土地财政，2018年06月07日；

26、粤港澳大湾区：引领新一轮开放创新，打造国际一流湾区和世界级城市群，2018年06月06日；

25、住房租赁融资：渠道与风险，2018年04月08日；

24、《房地产周期》导论，2017年09月19日；

23、从春秋到战国：房地产进入强者恒强的王者时代，2017年07月19日；

22、粤港澳大湾区：打造国际一流湾区和世界级城市群，2017年06月20日；

21、新首都 新北京，2017年05月16日；

20、从国内外新城建设经验教训展望雄安新区未来（国内篇），2017年04月23日；

19、从国内外新城建设经验教训展望雄安新区未来（国际篇），2017年04月23日；

18、雄安新区：大手笔打造新增长极和世界级城市群，2017年04月07日；

17、三四线城市地产销量火爆：去库存和挤出效应，2017年03月13日；

16、房地产调控二十年：回顾、反思与抉择，2017年03月08日；