内容摘要
诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学教授约瑟夫斯蒂格利茨有一句名言，“21世纪将会有两件大事影响人类的进程：一个是以美国为首的新技术革命，另一个就是中国的城市化”。
众所周知，工业化和城市化是经济增长的两大引擎。改革开放，使我国外放型工业得到快速发展，从而推动了城市化的进程。
改革开放的四十年，中国经历了从乡土中国向城乡中国的转变，城市化水平也从1978年的17.9%飞升到2018年的59.58%。
起步阶段的城市化过程中，人们并不清楚进城对于个人或者家庭而言意味着什么。但随着“九二下海”开始，深圳一跃从一个荒芜的小渔村变成现代化的摩登大都市，再到现在的北上广等大都市的崛起，城市化的红利让一批批那些勇于下海的人尝到了甜头。
如今全国各地努力推动城市化进程，北京、上海、广州、深圳均已实现“无县”大都市。其中，北京到2015年下属的县均已改区，上海最后一个县崇明，也在2016年改区。
一个个小县城的编制消失，进而成为城市的一部分，现在我们新一波撤县/市设区的动作正在全国上演。
国家统计局发布数据显示，到2018年年末，城镇常住人口83137万人，乡村常住人口56401万人。随着城市化进程的加快，很多人的命运正悄然地发生改变。
01
撤县设区的城市化
11月4日，贵州的大方县、太原市辖县清徐县、阳曲县宣布撤县设区规划。而在今年年初，优化行政区划调整便被列入2019年各级民政部门的重点工作。
国家发改委城镇中心副理事长乔润令在今年7月的2019年县域经济创新发展论坛上表示：
改革开放以来，全国撤县建区之地有100多个，90%集中在近些年，且大多集中在东部沿海省市，上海、江苏、浙江、广东、山东等地撤县建区的数量接近总量一半。
值得一提的，早在20世纪90年代，副省级城市武汉就已经实现了“无县化”。截至目前，北京、上海、广州、深圳、天津、南京、苏州、青岛等地辖下均已“无县”。
撤县设区在经济发展中的意义不言而喻，不仅能提升城市的规模，而且对当地居民来说也是一个很好的机遇。
县和区最大的区别，就在于规划权和建设权，改成区后，把规划权和建设权上收，有利于大城市在自己的辖区内进行统一规划。
一方面可以推进城市化进程，扩大城市面积后，能够增加承载能力，使得大都市区成为中国经济增长的发动机。中心城区做大做强后，很容易形成品牌效应和规模效应，辐射邻县的发展，同时也会带动整个设区市经济发展步入新台阶。
同时一体化集中化发展有利于节约资源，避免区域分散化建设，造成大量的人力物力资源的浪费。这样不仅很难形成规模，而且会拖累城市化的进程。而此前各区域之间为了相互竞争、各自为政，出现了盲目拆建、恶性攀比等现象。
例如，苏州拥有太湖四分之三的水域面积，但却分布在吴江、吴中、高新区三地，吴江有太湖新城，吴中也有太湖新城，吴中搞了一个太湖文化论坛，吴江又建一个文博中心，既导致资源浪费和低效利用，也不利于太湖的整体保护与利用。
另一方面， 对普通民众来说，撤县设区之后，自己的身份由县民变成市民，能够更多的享受到核心城市的辐射带动，带来的就业、居住、医疗、教育、交通、通讯、娱乐等方面的升级优化。不得不说，这部分人的命运已经发生了改变。
这种发展模式就是：先集中周边资源打造一个超强城市作为核心支撑点，然后再反哺周边城市，拉动和融合产业经济，形成一个城市群。我们来看长三角和珠三角对周边城市的经济带动是很明显的。这要比直接给穷困地区发放补贴和低保的方式有效的多，金钱会很快花光，只有改变思维和人才的回归才能保证一个地区发展的可持续性。
02
一正一反，两个例子
撤县设区的一条逻辑主线是，县域经济发展受限主要在于县域财权和事权受限，因而推动强县扩权和省直管，尤其是财政省直管。但在实际当中，在广东、浙江、江苏等推进成功的案例放到其它地区不一定奏效。
所以这里便要做到区和县之间的一个权衡，有些地方放在一起有利于统一发展、集中力量办大事，但有些地方单独出来却更有优势和活力。
例如：
2018年12月，山东省会城市济南合并莱芜市，实现扩容。根据国务院批复，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖，设立济南市莱芜区、钢城区。
区划调整后，莱芜区被定位为省会副中心、新旧动能转换先行区“南翼”。“上半年，到莱芜考察洽谈的客商，比去年同期增加一倍以上，全区洽谈引进项目192个，总投资983亿元。”莱芜区副区长李秋超9月表示。
当然，虽然撤县设区后中心城市的发展空间更大，但另一方面扁平化的管理撤县设区是对县域权利的一种收割。如果盲目撤县设区，可能适得其反。
2013年5月16日《南方周末》刊登了《撤县设区长兴不高兴》。2013年5月8日，浙江长兴因“撤县变区”酿就一场风波。面对汹涌民意，湖州市决定暂停“撤县设区”计划，并派出调研组进驻长兴倾听民意。报道说，为了说服长兴，湖州承诺“五不变”——名字不变、区域范围不变、财政体制不变、县级管理权限不变、县级管理体制不变。但该县部分领导干部仍站出来说“不”——两百多名老干部上书县委，县委四套班子全部反对。他们为何反对，显然是利益诉求，长兴县财政局相关负责人表示，“长兴作为浙江财政省直管县，财政80%留给自己，20%交给省里。变成区之后，一半要交给湖州。假设长兴2013财政收入70个亿，变成区，就有35亿要给湖州。”“变区之后，审批权、规划权被湖州拿走，长兴还怎么活？”长兴县招商局官员陈国庆对也不无担忧地说，一个大项目本来要投在长兴，但湖州可能会统一规划，放到其他区。企业家们更是坐立不安。
长兴的撤县设区计划就这样搁浅了。这件事情其实背后逻辑很简单，就和多数分析人士说的那样：长兴的经济发展好于湖州，而撤长兴并入湖州统一发展，不仅财政上反噬长兴的资源，而且以弱并强对经济发展的带动效果也不会很明显。
所以没有权衡和规划的合并，必适得其反。
03
避免城市化陷阱
改革开放后，中国城市化水平举世瞩目。如果以经济合作与发展组织（OECD）国家城市化的70%水平来计算，2018年60%的城市化率，中国离高度城市化水平也只有10个百分点了。
这也就是说，中国用了40年左右的时间，走完了西方100多年的历程。可它太快了，快得让许多人无所适从。
中国人口已经过了由劳动力过剩到短缺的刘易斯拐点，因为中国人口的老龄化已经成为事实。这就意味着城市化的人口红利已经消失，从1996年到2017年我们年均城市化率年均增1.4个百分点，但到了2018年下降到1.1。
我们如果要推进城市化，便是在存量人口中盘活增量，这也是为什么从上到下全国各省都在忙着撤县设区。但从过去的经验来说，我们应该避免以下几大城市化陷阱：
在城市化的过程中，户口制度和土地制度是我们过去发展的两大特色。
一、土地制度
与大多数发达国家的自发演进城市化不同, 中国城市化是地方政府推动的, 这种推动又以2008年为分界线划分为两个阶段。
第一个阶段, 地方政府主要是利用零工业地价或低的工业地价、压制劳动力价格来吸引企业建设开发区从而带动城市发展,这一阶段可以称为以地引资阶段。
第二个阶段是以土地为载体, 借助于各种城市融资平台, 发行地方债, 利用城市资本杠杆来实现资本的累积, 推动城市化发展,可以称为以地生财阶段或杠杆城市化阶段。
而在这一过程中出现了唯GDP至上，单纯经济增长的做法。投资、贸易、消费为拉动中国经济增长的三驾马车，城市化在过去不仅拉动投资的增长，在贸易和消费方面的拉动也显而易见。
在GDP主义的主导下，就变成了过去简单粗暴的卖土地、盖房子、造城市的“摊大饼”模式。城市化的与否直接和当地政府的收入来源相关，这样的大修大建，一建一拆都是政绩，后来很快造成了产能过剩，导致很多地方出现“鬼城”。同时，城市化扩张中房地产先行，卖地盖楼进一步助推高房价，这样反而阻碍了人口的流入和经济的发展。所以城市化增速一下滑，存量时代的房地产领域便不好过了。
二、户籍制度
与中国快速的城市化相比，我们的户籍制度却显得要滞后得多。18年我国常住人口城镇化率接近60%，但户籍人口城镇化率不足45%。意味着中间还有有15%的农民工或者农村户口。尽管这部分人有很多在城市长期工作生活，但很多保障制度管理等却不在当地也很难被所在城市吸纳，而且二代孩子也无法享受当地的升学待遇等。
这样使得许多为城市贡献了青春和汗水的人却很难享受这座城市发展的待遇。同时也因此导致了各个城市“城中村”的出现，这部分人的就业、生活、安全等方面都缺乏足够的保障。
司南君早些年在西安读书，当时的长安区就是撤县设区的一个典型的例子。对于当时久居长安的人来说，时常会给人一种“住了个假西安”的感觉：虽然撤县设区，但是政策配套与西安市政策不匹配；与政府部门打交道来回跑手续；坐车往北需绕城际高速......等等。虽然撤县设区，但当时依然给人一种乡村生活的气息。不过经过近几年的努力，西安俨然活成了网红城市，但是城市化进程中的融合上依然还得多下工夫。
后来辗转到深圳工作了一段时间，当时呆的是福田区。四通八达的马路、主动礼让行人的轿车、以及路边和屋顶随处可见的大榕树绿化等。再加上一句“来了就是深圳人”，让我这个外来人很有归属感。
但即使当时站在改革开放最前沿的深圳，“关内”、“关外”一字之差便是城市和农村的天壤之别。
1982年6月，在深圳经济特区与非特区之间设立了一道关卡-二关线。所谓“二关线”就是指关内与关外的划分界线。关内指“深圳经济特区”以外的深圳辖区，关内地区包括：南山、罗湖、盐田、福田；关外指特区外即深圳经济特区以外的深圳辖区，包括宝安区、光明区、龙华区、龙岗区、坪山区、大鹏新区六个区。
关内关外之间有一道关线隔离开，从关外进入关内需要经过深圳经济特区边防检查站，非深圳户口的进入关门需要办理边防证或者深圳暂住证，本地户口只需身份证就可以。所以在深圳的人，出行必须随身携带身份证，没有身份证有时候连坐车都会被挡。在关外与关内这些地方就更是如此。当年深圳关内关外查的可严格，好多想进关内或者想去关外的生意人，手续不齐全的话，那是必须要走后门，找门路，找地头蛇，才能蒙混过关。
而这个关线就像一道无形的城墙，不仅挡住了人们通行的自由，而且阻碍了两地之间的进一步发展，也使得大量工厂聚集的关外等成为了农民工聚集地，交通设施和关内更是不能相提并论。由此，关内与关外之人就像是城市与农村人的那种关系，不屑与向往。
直到2018年1月15日，国务院同意撤销深圳经济特区管理线，“二关线”就此取消，查巡关卡撤消，关外关内畅通无阻。
三、缺少规划
大规模的城市化中GDP至上，而对于区域的发展缺少整体统一的规划。这体现在两个方面。例如出现的危楼、大兴的火灾、天津的爆炸以及下雨去各个城市去看海的段子。好比今年的一场暴雨，在北京西二旗上班的码农们真可谓是游泳去上班了。“一个市长、一个规划”的情况到处存在，并且上下任市长之间没有任何连续性，往往是建了拆拆了建。更为严重的是，每一任市长首要考量的往往是GDP增长，而非城市规划意义上的城市化。但只为了一时的政绩和升迁扩建，调任之后许多地方的建设发展都被搁浅，甚至出现烂尾现象。
一方面贪大求全而忽视了安全的问题。
另一方面，城市化变成了政绩。
因此在城市化中一定要做好整体的发展规划和相应的制度、基础设施配套等，另外根据不同地方的特色走差异化城市发展之路。这一点儿从“鬼城”到郑州金融中心的郑东新区就很值得借鉴。
城市化发展的核心是人，我们在GDP之外更应该有城市的人文情怀，使城市更有人情味。规划决定城市的发展有多大，而人决定一个城市能走多远。如果简单的撤县设区缺少规划的话，无非就是在城市化的进程中再添一座“鬼城”而已。
