近日，重庆、内蒙古等下属地方政府成立专门工作组推进地方债化解引起关注。
实际上，防范化解地方债务风险是近年来部分地方政府的重要任务之一。财政部公布的地方债务数据显示，截至2024年6月末，全国地方政府债务余额426098亿元，而去年6月全国地方政府债务余额为377999亿元。
围绕当前化解地方债的热点问题，以及积极的财政政策如何有效发力，腾讯新闻《潜望》对话了西京研究院院长赵建。他认为，今年地方债务化解的压力主要来自土地出让金收入和发债减少导致的现金流压力。
在赵建看来，虽然有债务化解的压力，但是最终的目标不是债务被解决掉，而是整个经济发展起来，也只有经济增长才能够化解债务压力。因此，赵建认为，地方政府不宜过度地渲染过紧日子，还是需要着眼于推进经济增长。此外，他也建议中央政府加大在民生领域的财政支持力度，提升信心。
以下是与赵建对话全文：《潜望》：地方债化解已经持续几年了，您认为问题的根源是什么？赵建：地方债是跟房地产的形势紧密相连的。房地产下行，使地方政府的土地财政和土地金融承压。土地金融本质上就是城投债。
当前地方政府面临的地方债化解压力，它是过去几十年所积累的矛盾的集中爆发。在2008年美国的次贷危机之后，外需减少，需要重启内需，主要的方式就是地方政府卖地，房地产开发商拿地开发变成房子，居民从银行贷款买房。在此过程中，地方政府是一种发展型的、建设型的政府，它依靠卖地的资金搞基础设施建设、增加学校医院等公共服务，从而实现了城市化进程的快速发展和经济增长。
但是同时，这个过程背后积累了大量的债务。过去没有感觉到债务的压力是因为房地产处在一个向上的周期。但是现在房地产处于下行周期，再加上中央要求地方政府的转变发展模式，改变原来的债务型的财政，导致地方政府的现金流承压，这就使债务化解面临压力。
《潜望》：多地政府成立工作专办推进化解地方债，您认为当前的压力主要在哪些方面？
赵建：今年我认为地方政府面临更大的压力就是土地转让金收入和地方债的发行都不及预期。
财政部的数据显示，今年1-7月地方政府性基金预算本级收入20909亿元，同比下降20.7%，其中，国有土地使用权出让收入17763亿元，同比下降22.3%。在发债方面，今年1-6月，全国政府发行新增地方政府债券18259亿元，其中一般债券3324亿元、专项债券14935亿元。而在2023年1-6月，全国发行新增债券27353亿元，其中一般债券4344亿元、专项债券23009亿元。也就是说土地出让金收入和发行债券两个重要的现金流都出现了下降。
在这种情况下，地方政府的各种费用支出，包括政府运营的基本费用、公务员工资、教师的工资等都面临压力。
当然，地方政府会向中央政府寻求帮助，中央政府通过特别国债和长期国债帮助地方去置换债务，把高息的债务换成低息的，但是这个不能解决根本问题。根本问题还是地方政府现金流压力，原来依赖的现金流突然减少，又没有找到新的开源，虽然当前中央定调要培养地方政府自主财力，但这个东西是很慢的，不能解燃眉之急，现金流的短缺是当务之急。
《潜望》：一些地方政府主要通过处置资产的方式还债，您如何看待这种化债的方式？
赵建：有些地方政府的流动性还是比较好的，可以通过银行借款筹集资金，有资质的地方政府还能继续发城投债，但是有部分地方政府，特别是过去过度依赖土地出让金收入和发债的政府，就只能通过处置存量资产了。
但是处置资产其实也是挺难的。因为地方政府掌握的部分资产很多或者大部分都是一些非盈利的资产，比如说产业园、平台公司、产业新城等，有些可能本来就是空壳，或者是一些低效益的资产，这些东西都很难让社会资本去接盘的。
另外，出售资产能否成功，民营资本是否接手，一方面看价格是否合适，另一方面民营企业也会考虑当地营商环境如何、是否有投资机会等。但是，地方政府出售资产，在定价的时候也有很多制度性的障碍，比如是否造成国有资产流失，会不会被问责等等。因此，处置资产的难度是很大的。
《潜望》：对化解地方债，您觉得短期方案和长效机制有哪些？
赵建：我认为，中央政府还是给了地方政府很硬性的要求，对发新债，新上投资项目都有硬性的约束，要求地方精兵简政，要求地方进行结构性的改革。但是，这也不是没有底线，还是要有资金额度去兜住基本的底线风险，比如特别国债会有一些特别的额度分到不同的地方。所以双方其实还有点博弈的意味，看谁能熬得过谁。
至于化债方案，我觉得能稳住就不错，首先就是熬周期，挺过这一关。化解压力也不能依赖政策，如果政策是万能的，世界上就没有危机了。然后就是在发展中解决这些问题。最终的解决不是债务被解决掉，而是整个经济发展起来。如果经济发展不起来，地方债就不能很好化解，就会形成恶性循环、通缩循环。
在长效机制方面，就要回到三中全会的定调里面，包括中央和地方财权事权的划分，增加地方自主财力等。
《潜望》：有学者认为，在积极的财政政策基调下，地方政府还是应该积极作为，不宜过度渲染过紧日子，您怎么看？
赵建：我觉得现在地方政府的政策存在一个很大的问题和扭曲，它更多的是在口号上渲染过紧日子，但没有在行动上解决实际问题。地方政府说的紧日子这个概念可能主要是财政资金不要浪费，加强成本管理，这个是可以的。
但是，这个口号本身就释放一个紧缩的预期。这个不利于当前经济的预期和信心的恢复。比如，政府支出或者公务消费，以及公务员的薪酬收入，这些消费和支出本身就是整个社会平均收入和支出的一个基准。政府是投资者也是消费者，公务员也是一个很大的消费群体，是中国现代经济的一部分，为什么要让他们过紧日子呢？地方政府可以从体制上、法律上反对浪费的问题，但没有必要让机构和人都过紧日子。
《潜望》：有观点认为，以前中央的宏观政策出台后，地方积极行动，对政策效果有放大作用，如果地方政府的积极性不高，财政政策的效果有限。您对财政政策有哪些建议呢？
赵建：财政政策实施有一个财政乘数，政府的投资会有一个拉动作用，把资金投在不同的领域可能创造的拉动效应会不一样，特别是对拉动民营企业积极性的效果不一样。现在财政乘数确实存在下降的情况。
我的建议是要多搞民生财政。第一，中央政府应该把民生相关的事权揽过来，然后中央通过发国债来解决，降低地方政府在民生方面事权和负担。如果地方政府事权过多，然后财权又限制了，那财政肯定难以支撑。
第二，中央应该通过财政资源大力完善社会保障，提高失业救济，提高医疗水平，这样的话可以提振居民的信心，免除后顾之忧。我认为，我国当前的发展阶段，要有一个新的理念，就是不要以为我们的高铁、机场、道路管网这些已经建了很多了，不要以为只有这些才是国家资产，我觉得民心和信心还是一个最大的无形资产。我觉得将来这是我们财政投资的方向，社会保障稳定了之后，消费就起来了，经济会循环起来。
