本文为陶然教授《人地之间》的结语。
贯穿本书的第一个主题，是中国现有的城乡土地制度内生于我国过去20多年的特定经济增长、工业化和城市化模式。后者在带来同一时期高速增长的同时，也引发了经济、社会和环境多方面的严重扭曲，并塑造了一个十分强大，且在一定程度上已固化且难以打破的既有利益格局。
虽然1994年后中央通过“分税制”大幅集中“财权”，但出现了一个看似相当“反常”的现象，即我国地方政府发展本地经济的积极性似乎没有受到太大的影响，反而在一段时间之后开始大规模低价征地建设各类工业园区，而且在招商竞争中越来越倾向于以非竞争性方式和补贴性价格放量供应工业用地；与此同时，地方政府在商住用地上的策略非常不同，主要以更具竞争性的“招拍挂”方式垄断限量供地。
上述现象是“国际和国内两层逐底式竞争”与“二、三产业交互强化型溢出”这两个结构性效应共同发挥作用的结果。
两个效应的共振，塑造出一个逐步自我强化且各方参与者一旦卷入就“欲罢不能”的利益格局，甚至我国一些地区，例如珠三角，本来更多以集体建设用地入市发展工业，收入分配上也更有利于社会，但在竞争压力之下，不得不建设各类开发区加入“逐底式竞争”。这两个效应不仅解释了中国现有的增长模式为什么会出现严重的路径依赖，还可以解释为什么21世纪初当中国经济增长逐步走出低谷后，征地改革却在将近20年里没有实质性进展。
2008年国际金融危机后的10多年以来，各级政府共同推动了城乡土地制度在多个细分领域的改革，但迄今为止仍未取得应有的突破，中国从“以地谋发展”的传统城市化模式向以人为本的新型城市化模式的转型相当缓慢。事实上，近10多年来，不仅对“土地财政”和房地产的依赖程度进一步加大，而且地方政府还持续通过大规模工业开发区、新城区基础设施建设拉动投资和稳定增长。
与此同时，人口流入地城市和人口流出地城市的差距日益明显：一方面，越来越多的人口流入地城市的房价严重虚高，绝大部分外来流动人口，甚至是新毕业的大学生、研究生都难以获得可支付的体面租住和购住房；另一方面，在越来越多的人口流出地城市，工业开发区土地被大量闲置浪费，新城区住房空置率超高，城市严重缺乏人气，地方债务飙升。
上述所有情况不仅给中国经济、社会的可持续发展带来了严重挑战，而且使得通过城乡土地改革扭转各种不利局面的难度相当之大。“土地财政”和“土地金融”发展模式，已经造就了一个非常强大且还在不断自我强化的博弈模式和利益格局，即使主要参与方，尤其是在招商引资上不断进行“逐底式”竞争的地方政府，都已看到了这个博弈本身的不可持续性，但任何一方都没有积极性，更缺乏足够的力量跳出困局。
这就引出了贯穿本书的第二个主题，就是在既有的博弈模式和利益格局下，只有从中央层面推动全面、平衡的市场化改革才能有效应对经济发展和转型的整体性挑战。
但要实现有效的顶层设计并顺利完成发展模式的转型，绝非易事。既要确保改革方向的正确，又要选准改革的突破口，更要精确把握政策的力度：改革的方向错了就会满盘皆输；突破口选不准将难以实现前后改革措施之间和不同领域政策之间的协力；改革政策的力度不足则难以扭转局面，力度过大又可能反受其害。
首先来看城乡土地制度改革的方向。2017年，党的十九大报告提出经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。2019年，党的十九届四中全会进一步提出要推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平的目标。2020年4月，中共中央、国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，进一步明确落实关于建立现代要素市场的基本指导思想。
既然中央已明确城乡土地制度改革的方向是市场化配置土地资源，在具体政策制定上就必须努力推进实体土地和土地指标市场的发育，以更完善的市场机制来优化土地资源的“配置效率”和“投资效率”，而不是破坏市场机制。
一个典型的反例就是城市住宅用地供应体制改革和相关的城市住房市场调控。只有切实改变目前地方政府垄断供应住宅用地的局面，才能增加人口流入地主要城市的普通商品房和市场化定价的租赁住房供应。这意味着，中央不应强行要求地方大规模提供保障性住房。从全世界各国的情况看，一个健康的房地产行业发展模式是，保障性住房应该主要针对那些连市场水平租金都无法支付的最低收入阶层，而绝大多数城市家庭的住房，无论是购住或租住，都应该也完全能通过正常的房地产市场来解决。如果城市的房价已经高到迫使政府不得不为占人口相当高比例的中低收入阶层大规模提供保障房，那么就应该反思：到底是什么原因导致了城市房地产市场的失常？
在当前的“土地财政”模式下，城市政府不可能大规模建设保障性住房，尤其是给城市非户籍常住人口提供足够的保障性住房，毕竟，如果保障房哪怕是公租房建多了，都会直接影响城市的商品房需求，而这又会进一步降低地方住宅用地的出让金收入。更何况增加保障房还将直接增加地方政府的建房和维修支出，而这样就一定会出现典型的“激励不相容”。
就我国城市的住宅用地和住房市场而言，还存在另一个关乎改革方向的重要问题，就是如何评价近20年来中央政府对城市房地产市场的多轮次行政性调控。本书的分析表明，城市房价不断上涨的主要原因，一是地方政府的垄断导致城市住宅用地供给不足，二是中央政府超发货币带来人民币流动性过剩，而这又可以归因于“国际和国内两层逐底式竞争”及其所引发的外汇储备过高和人民币超发。
因此，中国城市的“高房价”是一个体制性问题，是各级政府没有切实推动土地要素市场化配置和人民币汇率市场化定价的必然结果。可现实中，一旦中央发现自己的货币宽松政策导致城市房价和杠杆率过快上升后，又频频出手以各种行政性手段严格调控城市房地产市场，而且还把“板子”集中打到作为市场主体的住房供给者和购买者身上，比如，对房地产商动辄制定各种销售和融资“红线”，对购房者不时采取五花八门的限购、限贷措施。
即使政府通过限购、限贷暂时抑制了住房投机的需求，但同时也通过对开发商销售、融资的不当约束，更有力地压制了后者购买土地增加商品房供给的能力。随后，当政府的行政性调控导致经济及财政增速的过快下滑时，中央只好放松乃至放弃行政性调控，推动下一轮的宏观刺激，此时被压抑后再度释放的住房需求正好对应着已被强力压制下去的住房供给，结果自然是城市房价的又一轮暴涨和下一轮的行政性调控与宏观放水。不仅人口流入地主要城市的房价越调越高，各种行政性调控措施也没有真正稳定房地产市场，反而扰乱了市场预期，加剧了市场波动。
要实现我国城市房地产市场的健康稳定发展，关键的改革突破口在于切实打破地方政府对住宅用地的垄断供应。但找到这个突破口并不意味着就可以圆满地解决问题。
当前推动城市土地市场化改革面临的主要挑战是地方财政高度依赖住宅用地的净出让收入，而主要人口流入地城市的房价已经到了超高水平。如果打破地方政府垄断的力度太大，比如推动集体建设用地直接进入住宅用地市场，那么不仅地方财政马上会遭遇重大冲击，房地产泡沫大概率也会迅速破裂。因此，即使改革的方向对了，改革的突破口也找到了，仍然需要设计巧妙的政策来实现改革力度的精准拿捏。
应该说，中国的城乡土地改革确实是一个超高难度的任务，它要求中央政府在顶层设计和具体改革方案出台前，必须首先对既有格局产生的原因有精准的理解，并在此基础上把握改革的正确方向，选准改革的有效突破口，特别是把握政策力度的轻重。
如此便引出贯穿本书的第三个主题，就是我国的城乡土地制度改革必须在扎实研究的基础上进行巧妙的机制设计，并制定完善的配套政策方案，让上一个改革的实施为下一个改革的出台创造条件，并最终实现不同领域改革政策的相互协力，以资源的市场化配置做大“蛋糕”，同时实现更为公平的财富分享。
本书提出了一个打破地方政府住宅用地垄断供应的解决方案，就是中央在允许地方政府继续利用储备土地提供住宅用地的同时，要求地方必须从现有城市的存量低效用地中以挖潜方式提供一定比例的新增住宅用地。与此同时，在通过存量转化渠道供应的住宅用地中，地方政府应该让出一定比例的住宅用地出让金返还给存量低效用地的业主，但在返还对象和方式上，要参照特定的“区片综合地价”方式测算补偿标准，即在一个相对较大的低效建设用地片区内，由政府用包含部分住宅用地出让金和全部工业用地出让金的“区片综合地价”全面收回整个片区的所有存量低效用地，然后依据规划将其中一定比例（如30%—40%）的工业用地转化为居住用地，同时收回剩下的(60%—70%)工业用地并经整理更新后升级为新兴产业用地，用于接受符合条件的原有产业和新产业招商引资。
分析表明，上述城市住宅用地供应解决方案，是在充分考虑当前地方财政对住宅用地出让金高度依赖的基础上，通过上级政府施加的合理要求，引导地方将城市存量低效用地的一部分转化为住宅用地。该方案不仅实现了“增量供地和存量挖潜并重”，而且能够调动集体经营性建设用地和国有存量低效用地业主的供地积极性，在对“土地财政”收入不产生过大影响的前提下，实质性地打破地方政府对住宅用地的垄断，最终实现城市住宅用地和住房供应的有效增加，在拉动经济增长的同时逐步缓解房价泡沫及其隐含的巨大金融风险。
更进一步来看，上述改革还有效实现了城市存量低效用地的集约利用，更好地协调了“集体经营性建设用地入市”和“成片开发”实施征收两者之间的关系。相比于集体经营性建设用地“直接入市”，创新模式通过推动集体经营性建设用地“间接入市”，有效避免了地方政府通过土地用途管制对集体经营性建设用地实施的“规制性征收”。而且，“成片开发”实施征收不仅可以针对存量集体经营性建设用地，通过部分“工改居”来补贴其余部分实施“工改工”，还可以包括城郊一般农田征收后进行的“成片开发”。
一旦能推动上述“增量供地和存量挖潜并重”的住宅用地供应模式创新，在存量集体经营性建设用地上推动“成片开发”实施征收就不再困难，甚至还可以放松现有《土地征收“成片开发”标准》中的过高门槛，比如公益用地比例不能低于40%的要求。我们提出，可以考虑在“成片开发”实施征收中采用如下的认定方法：在40%公益用地的认定中，除包括直接用于基础设施和公共服务的用地，还可以包括为这些基础设施和公共服务建设融资所需的“融资地块”。以这个方式认定“成片开发”中的“公益用地比例”，不仅可以避免因公益用地比例过高给城市规划与建设带来的各种问题，还有其逻辑合理性，更有其他国家、地区“土地重划”操作中的经验数据支持。
当然，在以更宽松条件方便征地的同时，必须要求地方政府提高征地补偿的水平以防止其过度使用甚至滥用征地权。在讨论“成片开发”征收农地问题时，本书特别提出，要在动态提高“区片综合地价”货币补偿的同时，推广在既有“留用地安置”政策基础上进一步创新的“留用物业安置”，尤其是在留用物业安排上更多考虑当地紧缺且租金收益更高的物业，比如租赁住房、配套商业以及一些新型产业物业。这样就可以在解决“留地安置”历史矛盾的基础上，有效约束单一货币补偿方式下地方政府制定农地“区片综合地价”时的过高自由裁量权，真正实现土地征收的“公平补偿”。一旦通过“留用物业安置”实现了“公平补偿”，地方政府继续实施农地征收的合法性就会显著增加，为放松现有《土地征收“成片开发”标准》中40%公益用地面积的过高门槛创造了条件。
不同领域改革政策的协力，还体现为城乡土地改革以及土地、户籍、财政改革联动，首先推动“农民工市民化”，然后再促进“城市人才和资本下乡”和“农村能人留乡”的整体性改革思路上。
推动“农民工市民化”的关键是实现农民工的永久性举家迁移，而这要求流入地城市能够提供可支付的体面家庭居住条件和子女平等就学条件。在地方政府缺乏积极性为农民工提供保障性住房，甚至没有积极性在城市公立学校为外来人口子女提供足够学位的情况下，必须充分发挥市场机制在配置土地和住房资源上的作用，加快人口流入地主要城市的城中村、城边村改造，配合在征地中推广“留用物业安置”来大幅度增加城市租赁住房的供应。
在对城市更新问题的讨论中，我们提出，未来珠三角乃至全国人口流入地主要城市必须在既有城市更新模式的基础上大胆创新，才能突破多重“博弈困局”，并最终跳出“时间陷阱”，大幅加快城中村、城边村的改造速度。其中的关键就是通过设定更为合理的博弈规则，尤其是更为市场化但基本稳定的统一拆补标准来有效稳定业主的利益预期。在此基础上，地方就可以首先推动不同更新片区之间作为土地供应方的有效竞争，然后再激发潜在开发商之间作为土地需求方的有效竞争。为了充分发挥供求两方面竞争机制的作用，创新模式还必须通过适度加大规划的灵活度，合理调整更新片区的范围，并充分利用更新片区附近的农地、产业用地乃至片区内部相对连片且较容易拆迁的地段来制造一个有效的“腾挪空间”。
一旦运用了以上“两个竞争加一个腾挪”的思路，再配合现有政府审批流程的简化，就能显著降低城中村、城边村拆迁的难度，加速城乡接合部旧村居和城市老旧小区的“拆除重建式”更新，全面实现产城融合、流动人口定居以及城市的高质量发展。如果通过创新模式加速了以城中村、城边村为主体的“拆除重建式”更新，就能与征地改革中的“留用物业安置”措施协同起来，有效增加主要人口流入地城市的租赁住房供应，特别是为流动人口家庭提供可支付的体面家庭租住用房。在此基础上，人口流入地主要城市的地方政府就可以对相应的租金征收一定比例的物业税或租金所得税，以此覆盖外来人口子女义务教育阶段城市公立学校的运行经费。
如是，城乡土地制度的市场化改革就可以与配套财税措施协同起来，同时解决流动人口在流入地主要城市的家庭居住和子女平等就学问题，真正实现“农民工市民化”和“人口完全城市化”。
上述城市土地和户籍改革为大批农村外迁人口创造了“市民化”条件后，就可以继续为有效减少农村人口并实现传统农区土地产权的稳定创造条件。结合第六章提出的以“增减挂钩节余指标和农地整理折抵指标”二元方式新增建设用地指标，以及逐步建立包括“增减挂钩节余指标和农地整理折抵指标跨区交易”“易地补充耕地实现占补平衡”和“基本农田易地代保”在内的三类土地发展权跨区交易市场，中央政府就可以将多种指标跨区交易的收入整合成一个“全国土地整理基金”。在中央主管部门的全面管理和监督下，地方政府可以利用基金收入来推动农地、宅基地的有效整理，同时实现低成本、低矛盾的农村土地确权。
贯穿本书的第四个主题，就是中国未来应该毫不含糊地坚持市场化导向的城乡土地改革。这是因为市场机制可以同时提高资源的“配置效率”和“投资效率”，而效率的提高意味着在做大社会“蛋糕”之后，可以更容易实现各相关利益方对土地增值收益的“公平分享”。
因此，第五章提出政府可以考虑在渐进国有化的同时，赋予传统农区的广大农民对农地、宅基地的可交易、可抵押的永久使用权。同时，第六章指出各种土地发展权跨区交易收益是地方政府可以用来推动传统农区农地、宅基地有效整理和低成本确权的最佳资金来源，有助于逐步解决传统农区的农地破碎化、旧村空心化、农地和宅基地低效利用乃至闲置的问题。
第六章还提出了另外一个和上述思路相似，但更有利于实现国土空间规划环境保护目标的思路，就是允许计划指标进入市场轨交易，甚至考虑放弃现有的计划轨指标无偿分配的模式，直接推动计划指标在全国层面的拍卖，并由中央政府按照一定测算方式将指标拍卖收入直接用于补贴新一轮国土空间规划中那些被限制发展的县区。相比于从中央财政部门争取转移支付补贴生态保护区域的做法，直接拍卖计划指标不仅可获的收入更高，还实现了土地增值收益在全国范围内的合理共享。
总之，城乡土地制度的市场化改革意味着政府要想方设法地创造出新的多类实体土地市场和土地指标市场，全面激活原来低效利用的实体土地资源和土地指标资源，在做大全社会“蛋糕”的基础上实现更公平的土地增值收益分配。
做大全社会“蛋糕”并合理分配还表现在第四章提出的另外一个政策创新上，即中央政府应该考虑在“圈外”以试点方式适度放开对集体经营性建设用地只能用于工业、商业的用途管制，特别是选择合适区位进行低密度、中高档商品住宅建设。配合跨村统筹乃至一定片区范围内“增减挂钩”异地入市，这既可以大幅提升“圈外”面广量大的集体经营性建设用地的非农利用价值，让原体制下缺乏开发潜力的大量低效农村建设用地产生价值并分享给传统农区的村民，还有利于城市中高收入群体在“圈外”进行有法律保障的合法住宅物业投资，更能在基本不影响“圈内”“土地财政”收入的前提下，开拓“圈外”新的增收空间，让地方政府获得更多财力投入乡村振兴事业。
贯穿本书的第五个主题是赋予农民更完整的土地使用、处置、交易权利以及部分增值收益权，在自愿选择的基础上引导农村土地走向渐进式国有化。
之所以本书一再提出农村集体土地的走向应该是渐进式的国有化，不仅是因为我国不具备推动土地私有化的体制基础，而且正如第四章指出的，土地是一种特殊的生产要素，无论是非农开发还是农业利用，往往都需要整合开发和成片利用才能充分发挥其价值。无论是土地产权私有化，还是目前以“成员权”为条件进行平均分配的集体土地所有制，都很容易出现实际土地使用者利用其垄断权力而引发的“土地破碎化困局”和“钉子户困局”。
实际上，“反公地困局”在我国城乡现有土地利用中的负面效应并不鲜见。传统农村社区依据“社区成员权”进行的平均分配、好坏搭配、肥瘦搭配和远近搭配，社区内不同家庭相对人口数不可避免的持续变动，城市化过程中农村人口的大量外迁和土地难以实现有效流转，都已导致传统农区的农地破碎化、农地和宅基地低效利用乃至大规模的闲置，而人口流入地主要城市的城中村、城边村更新中更出现了严重的“钉子户”问题。本来可实现更高效利用的城乡土地资源被大量浪费，本来可以完成的“帕累托改进”难以实现。
无论是本书第三章、第四章讨论的农地征收和集体经营性建设用地入市，还是第五章讨论的传统农区的“三块地”改革，以及第八章讨论的城中村更新，我们都提出应该在赋予业主更完整土地使用、处置、交易权利以及部分增值收益权的前提下，让村民在自愿的基础上对其使用土地的所有权做出选择，引导集体所有制土地渐进实现国有化。
第六章特别提出，如果把利用土地指标交易收入建立的“全国土地整理基金”和各级政府每年“三农”投入的一部分进一步整合，就可以建立一个更大的基金盘子，除主要用于农村土地整理工作，部分还可以用于以合理价格直接购买那些从农村向城市实现永久性举家迁移者的农地和宅基地，以此推动传统农区集体所有制土地的渐进式国有化。政府可以将这些国有农地和宅基地的永久使用权转移给那些留在农村的务农人口和农村的新增家庭，或者直接拍卖给农业经营大户。上述措施结合起来，就可以在有效整理传统农区农地和宅基地的基础上实现经得起历史考验的农村土地确权，配合渐进国有化后赋予农民的永久使用权以及相应的交易和抵押权，为促进“城市人才和资本下乡”“农村能人留乡”创造有利的条件。
上述推进农村土地渐进式国有化的改革措施，实际上意味着我国未来可以逐步推动城乡土地的“竞争性国有制”。在这个制度下，虽然没有土地的私人所有权，却能通过市场机制的有效运作同时提升土地资源的“投资效率”和“配置效率”。土地资源的“国有私用”可以盘活大量现状低效利用乃至完全闲置的城乡土地，改变目前城市、农村存量土地利用非常低效，但城乡建设用地仍然不断扩张的局面。贯穿本书的第六个主题，就是在全世界主要经济体超发货币并过度增加流动性的背景下，中国经济的结构性矛盾要更为突出，房地产泡沫吹得更大，地方政府、国有企业、房地产商乃至居民家庭的债务风险更高。因此，城乡土地制度改革的一个重要任务就是缓解货币大规模超发引发的资产泡沫和低效债务累积，将超发的货币引到对城乡土地资源的更有效投资上，而不是像过去那样继续吹大城市房价泡沫和过度增加低效债务。
考虑到人口流入地主要城市的房地产泡沫尤为严重，而不少人口流出地城市的地方财政却在超高负债的基础上带病运行，未来只有通过多领域的城乡土地改革建立具有更大开放性和更强竞争性的实体土地和土地指标交易市场，才能逐步消化经济中过高的流动性，而不是让泛滥的流动性继续吹大人口流入地城市的房价泡沫和增加人口流出地城市的低收益投资。
实际上，在未来中国经济增长率可能进一步下滑的情况下，维持较高的杠杆率，甚至适度提高杠杆率，本身未必是一个问题。但超发的货币和新增的信贷必须在中长期带来合理的现金流，否则只会进一步吹大房价泡沫和增加无谓债务，最后引发不可控的重大金融风险。这就要求必须以有效改革打开那些仍然相对封闭的部门或领域，以市场机制促进更多社会财富的创造，最终实现中高质量增长。
本书讨论的动员城市存量低效用地增加住宅用地和新型产业用地供应，在传统农区以渐进国有化放开土地永久使用权的市场化交易，培育多种土地指标转移和跨区交易市场，利用指标交易收入建立“国家土地整理资金”推动农村土地整理并完成有效确权，整合“国家土地整理资金”和各级“三农”财政投入并运用部分资金购买农村外出人口农地和宅基地，以创新模式加速推动人口主要流入地城市的城中村和老旧小区拆除重建式改造等，就是我国当前发展阶段为数不多的能容纳较大社会资本，并实现有效投资和创造社会财富的领域。在这些领域以改革试点的方式积累经验，并在试点成功的基础上全面推广，将为实现经济社会的可持续发展提供支撑。
过去40年来，中国的改革方式取得了相当的成功，但当前城乡土地制度的各个细分领域，包括征地制度、存量土地管理体制、集体经营性建设用地入市制度、农地承包与农村宅基地制度以及耕地保护和土地指标跨区交易制度的改革，都已经进入攻坚阶段。各个细分领域的改革不仅相互关联，更和城乡户籍体制、城市规划体制、地方财政体制的改革环环相扣，而原来那套缺乏整体性和前瞻性的改革思路确实到了必须调整的时候。
应该说，城乡土地改革不仅是我国从“土地过度城市化”向“人口完全城市化”全面转型的关键所在，也是城乡用地结构优化和功能提升的必然路径，还是国民经济从数量型扩张转向高质量发展的必由之路，更是中国顺利超越“中等收入陷阱”并最终实现国家治理现代化的最重要领域。因此，在城乡土地领域推动系统性改革应对中国转型发展的整体性挑战，其重要性再怎么强调也不为过。
