陕西省安康市镇坪县城镇坪县是位于陕西、重庆和湖北三地交界的山区县。第一次听说这个地名是2007年10月，当时这里发生了著名的“华南虎事件”，一个农民周正龙把年画摄影伪装成华南虎，骗过了很多人。很多官员和专家信誓旦旦说，一定是真华南虎。一时之间，轰动全国。
后来的调查证明了，华南虎是假的。镇坪县生态很好，历史上常有老虎出没，却是真的。
从那时候起就知道，镇坪县很小，小到和中国东部一个镇差不多。全县一共5万多人，城区1万多人。县城沿河两条街，这头走到那头不到10分钟。
2018年，镇坪县引进10辆出租车，结束了本县没有出租车的历史——完全可以理解，这样一个小县城，要什么出租车呢？
2021年，我又注意到另一个陕西小县——佛坪县。最初还以为是有人把镇坪县写错，确认后才知道，这是陕西另一个袖珍县，比镇坪县还要一小些。
佛坪常住人口3万人，城区不到1万人，没有红绿灯，只有9辆出租车。但本地没人叫出租车，因为骑自行车比开车方便。
陕西这样的袖珍县有多少呢？据2020年人口普查，陕西全省105个县（区），人口不足10万的8个，人口不足20万的33个。也就是说，陕西约三分之一县（区）的规模都很小，小到不如东部地区一个镇。
我随便查了一下南北方若干省份的县城人口。以常住人口不足20万为小县的话：河南全省158个县（区），小县有12个；河北全省一共168个县（区），小县16个；湖南全省124个县（区），小县有10个；贵州全省一共88个县（区），小县有15个。这些省份中，小县比例在8%至15%之间，不算是很低。也有比例高的：山西全省117个县（区），小县达到49个，超过40%。
此外山西还有大量人口二三十万的县，它们将是未来的小县。而随着城市化推进和人口减少，这样的小县将越来越多。
为什么我会重视20万人口这一条线呢？理由是，一个人口规模够大的城市，供养公务员的负担相对轻一些。小县虽小，官僚机构的架子不会小。四套班子齐全，各类局、委、办公室常备，人员都是要备齐的。越小的县官民比例越小；小县越多的省，民众养官负担越重。中国的县级行政区，人口不满20万的话，就难有像样的商场超市和服务业，除了市场狭小的缘故，还有一个重要的原因：体制性力量无处不在，汲取了太多资源，市场难有发展的空间。用大家听得懂的话说就是：小地方到处是人情和关系，要做点什么事情，太难了。
佛坪县和镇坪县只是很极端的小县案例，类似的地方非常多。
最近几年，很多地方遇到经济困难，通过行政改革推动经济发展，就成为改革的重要方向。
小县官多，自然需要减官。2020年，山西省在忻州市河曲县开展改革试点，到2022年改革基本完成，其经验成果如下：36个党政机构精简为22个、135名领导职数精简为114名；将186个涉改事业单位整合为40个、1964名事业编制核减为659名。
改革过渡期后，县直部门公用经费支出每年减少1050万元，财政供养人员工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元。
改革力度很大，成绩值得肯定。考虑到河曲是一个仅有12.3万人口的小县，改革以后，机构和官员显然还是太多了。党政机构居然达到22个，事业单位还有40个。这样的小地方，设置那么多机构，安放那么多官员，平时做什么呢？
如果这是一个镇级行政单位，不管外界如何质疑，只要有县在，这些机构设置都是合法的：从党政各套领导班子、政府部门各个科室、再到财政支持的事业单位、各种中心，都有法定和政策依据。这也是为何小县再怎样精简，仍然“养官太多”的缘故。
小县养官，会养出阻挠改革的利益集团。3万人口的陕西佛坪县，城区人口8000多人，党政事业单位“吃财政饭”人员超过2000——1/4县城人口吃财政饭！算上他们的家庭，城区人口几乎都靠财政供养。这样的县怎么会有改革发展的动力呢？
2021年，全国政协常委、陕西省政协副主席李冬玉以佛坪县为例，提出了“小县合并”的建议。此事在佛坪县引起巨大震动，当地退休老干部们把抗议信雪花似地寄往省里。
记者前往当地采访，得到的也全是反对的声音。
有些反对理很荒唐，相信的人却很多。比如说，佛坪县生态怡人，是南水北调中线工程重要的生态涵养地（下游即为丹江口水库）；这里拥有全国数量最多的大熊猫，堪称“国宝乐园”。这些理由当然不值一驳：合并县治并不会改变当地生态环境，官僚们把自己当守护神？
也有一些很现实的理由：佛坪的财政早就入不敷出，每年财政收入六七千万，支出却达8个亿。缺口只能依靠转移支付填补。县都没有了，如何争取到这笔钱呢？
站在佛坪县体制内人员的角度看，这种顾虑很正常——这恰恰是改革的起因。
佛坪的财政已经入不敷出，为何还要养那么多体制内人员呢？转移支付的很大一块正是要养活他们。不能为了养人而叠床架屋地设置机构。
裁并小县，分肥食利的人减少，转移支付才能用在正途。
山西省河曲县的“小县精简机构改革”很好，但还不够好。合并小县，减少县治数量，才能更好做到精简。比如山西这样的小县大省，可以尝试保留50个以下县治，各县人口在四五十万人，可以精简一半以上机构，减少大量财政供养人口。
“精简改革”和“小县合并”这两条道路，可以并行不悖。
做好“精简改革”，可以极大地简少“小县合并”的阻力——在中国推行小县合并，最大的阻力正是来自于体制内。地方上阻挠的理由，比如历史沿革，文化传统，经济差异，等等，这些不构成真正的理由。
小县只是去其县治，地名照样还在；机构精简，文化却不消亡；经济各有差异，市场自会融合。
供养小县需要繁重的财政成本，财政成本就是民众负担。至于民众办事，可派出机构解决。比如公安、税务、工商都都可以有派出所，县法院可改为派出法庭，人大代表和信访办设办公室。派出机构根据民情和工作量而定，数量有限，相对灵活，是机构改革的重要方向。现代的交通极其便利，通讯已经达到实时同步的水平。无论是上情下达，下是服务办事，都非常方便。
民众即便到省城办事，也比过去到县城办事方便得多。绝大多数办事效率，比过去提高好几倍。
行政机构的设置，还在沿袭过去几十年甚至几百前的传统，怎能不改革呢？
值得一提的是，中国的人口小县有很多在西藏、青海和新疆。比如人口最少的10个县，西藏占到9席。这些“面积大县、人口小县”，有着巨大的辖区面积——比如新疆若羌县，比全世界一半国家面积还大。
这些小县，其人口虽少，却担负着巩卫边疆、守护民族自治地方的重任，行政级别“高配”，就可以理解。在这些行政改革，小县可以不合并，但仍可精简机构，以减轻民众经济负担。
