本文转自：中国财经报
温来成
2015年以来，我国已经进行了多次地方政府隐性债务的置换，但本次置换有其特殊和重要的意义，是统筹安全与发展，建立地方政府债务管理长效机制的重大举措。
有效缓解债务风险和还本付息压力，提振市场信心
此次债务限额6万亿元，分3年安排，2024—2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。同时，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。上述三项政策合计总规模达到12万亿元。这一规模大于此前实施的地方存量非政府债券债务置换规模、建制县隐性债务化解置换规模，以及北京、上海、广东隐性债务清零试点的置换规模，可谓规模空前。
上述合计12万亿元的置换和化债规模安排，符合市场预期，在当前较为复杂的国内外经济环境下，预计能够发挥重要作用。第一，有效缓解地方政府债务风险和还本付息压力。据测算，采用上述政策措施，在2028年之前，地方隐性债务总额将从14.3万亿元降到2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，且5年累计可节约利息6000亿元左右，有效减轻地方政府还本付息的压力。第二，有效缓解市县财政保工资、保运转、保稳定等民生支出压力。通过债务置换，将部分还本付息的支出时限后移若干年，以保障目前的民生支出，保障基层党政机关和事业单位的正常运转，维护社会稳定。第三，提振市场信心、改善社会预期，有效缓解有效需求不足的问题。通过债务置换和有关偿债安排，有效缓解基层财政困难状况，及时解决政府拖欠企业款项的问题，有利于恢复和提振市场信心，改善企业、居民对未来经济社会发展的预期，逐步消除阻碍投资和消费增长的不利因素，提振社会有效需求，推动我国经济稳步增长、社会发展进入新阶段。
我国化债思路的重大调整
在财政发展史上，政府债务收入被看作一种临时性的财政收入，主要应对战争、重大自然灾害等突发情况带来的税费收入不足的问题。而在当代，无论是发达国家，还是发展中国家，都将举债融资视为经常性财政筹资手段之一。如前文所述，自2015年正式发行地方政府债券以来，我国进行了多次地方政府隐性债务置换。本次隐性债务置换和债务安排体现了我国地方政府债务化解思路的重大调整。
第一，地方政府债务管理由过去的应急处置向主动化解转变。过去，地方政府债务管理以防范债务违约、维护政府信誉的应急处置式管理为主。多年来，各级地方政府为了保证投融资平台在银行间债券市场、交易所市场等公开市场发行债券的按期还本付息，作出了巨大的努力。本次债务置换及偿债安排，显然是政府为应对可能发生的债务风险而采取的主动性措施。
第二，地方政府债务管理从点状式排雷向整体性除险转变。由于我国各地区经济社会发展不平衡，债务风险也存在较大差异，其中，部分债务高风险地区对债务的处置存在点状式排雷的特征。本次债务置换和偿债安排更倾向于从整体上解决地方政府债务风险问题。
第三，地方政府债务管理从隐性债、法定债“双轨”管理，向全部债务规范透明管理转变。蓝佛安在新闻发布会上介绍，2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。这是2015年后财政部首次公开地方政府隐性债务数据，为我国地方政府隐性债务的管理开了个好头。以此为基础，未来逐步建立的地方政府隐性债务识别、统计、公开、处置和监督等一系列规范制度，将与政府债券债务一并纳入我国地方政府债务管理的制度化、规范化和法治化轨道。
第四，地方政府债务管理从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。2023年，我国GDP总量为126万亿元；人均GDP折合成美元为1.2万美元，与发达国家特别是高收入国家有较大差距。政府债务则是筹集资金、加快国家经济社会发展的重要政策工具。因而，政府债务的管理要统筹风险和发展的关系，即不仅要有效管控地方政府债务风险，还要用好债务筹集资金，加快我国中国式现代化建设的步伐。本次债务置换，在有效缓解地方政府债务风险的同时，还为支持投资、消费、科技创新和改善民生留出资金空间。特别是要重视债务资金建设项目全生命周期的绩效管理，提高资金使用绩效，培养税源，提高政府还本付息的能力，实现经济社会发展的目标。
有效运用政府举债空间推动经济社会高质量发展
根据国际货币基金组织统计数据，2023年末二十国集团（G20）国家平均政府负债率为118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%；七国集团（G7）国家平均政府负债率为123.4%。同期我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。由此可见，我国还有较大举债空间，在风险可控的前提下，可充分利用举债空间，以举债筹集资金促进中国式现代化建设，实现经济社会高质量发展。同时，有效调节政府债务结构，平滑各个年份政府债务还本付息支出总额，防止出现明显的偿债高峰期，降低债务违约风险。在中央政府债务与地方政府债务关系方面，可逐步增加国债发行规模，降低地方政府债务余额在政府债务余额中的比重，进一步优化中央政府与地方政府债务管理的关系。
在有效利用我国政府举债空间的同时，还需要注意以下两点：第一，防止隐性债务的反弹。目前，投融资平台债务是地方政府隐性债务的主体，但转型发展缓慢，存在隐性债务反弹的隐患。因此，未来需要实施全口径监测、加强预算约束和更加严格的监管问责机制。第二，认识到国际经验的局限性。从数据看，我国政府债务负债率不高，还有较大举债空间，但我们不能放松警惕。如希腊发生债务危机时，该国负债率仅超过100%，而在同一时期，存在较多负债率高于希腊却没有发生大规模债务危机的国家，这一现象体现了各国经济机构的管理方式以及各国抗风险能力的差异。我国对政府举债空间的使用，需要充分评估我国经济社会应对债务风险的能力。
（作者系中央财经大学中财－安融地方财政投融资研究所执行所长、教授）
