摘要
自2023年7月24日中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”以来，中央及各部委多次强调要“逐步剥离融资平台政府融资职能，分类推进地方政府融资平台转型”，三中全会《决定》提出“加快地方融资平台改革转型”，城投转型已是大势所趋。随着城投融资政策边际收紧，越来越多的城投公司发布“退平台”公告，或在债券募集书中声明自身为市场化经营主体，两种做法引起市场广泛关注。如何理解城投“退平台”与声明市场化经营主体的行为?“退平台”与声明市场化经营主体企业在区域分布、行政级别、主体评级等方面有何特征？两种行为将产生怎样的影响？本文主要回答以上问题。
1、如何理解城投公司“退平台”公告与“市场化经营主体”声明？
“退平台”指名单内城投公司或承担政府融资职能的城投公司，主要通过公告的形式声明退出政府融资平台名单或不再承担政府融资职能，主要受众是上级政府和公众；市场化经营主体声明是指城投公司在债券募集说明书声明“本企业为市场化经营主体”，主要受众是债券发行审批机构和债券市场投资者。退平台和声明市场化经营主体的本质是一样的，核心都是向市场传递城投公司与地方政府信用脱钩的信号。
但二者又存在些许差别。从形式上看，城投“退平台”主要通过国资委或公司官网公告不再承担政府融资职能，而市场化经营主体是城投公司在债券募集说明书中所作的关于企业性质的声明和承诺。从目的来看，城投“退平台”首先是为了落实压降融资平台数量的政策要求，至于企业后续是否通过发债等方式新增融资，由企业根据自身经营状况决定。而声明市场化经营主体是城投公司为了通过债券发行审核而主动在募集说明书中声明企业性质。从时间上看，“退平台”行为自2009年3月后一直存在，而声明市场化经营主体是本轮化债的特有产物，2023年10月才出现第一家声明市场化经营主体的企业，为了新增融资突破融资限制的需要。
2、“退平台”与声明“市场化经营主体”企业有何特征？
2023年8月1日至2024年9月5日，城投“退平台”数量达到643家。从区域分布来看，江苏、浙江、山东、河南和重庆5省份“退平台”数量最多，合计达到417家，占本轮退出企业数量的比重为64.9%。从行政级别来看，“退平台”企业主要集中在区县级，占比高达75.0%。从主体评级来看，以AA、AA+和无评级为主，占比分别为31.9%、31.1%和28.5%。
截至2024年9月5日，共有330家企业声明市场化经营主体。从区域分布来看，浙江、山东、河南数量最多。从行政级别来看，主要集中在地市级和区县级，省级、地市级、区县级占比分别为0.9%、54.2%和44.8%。从主体评级来看，以AA+级为主，AAA、AA+、AA级主体占比分别为15.8%、55.2%和28.2%，无评级主体占比仅为0.9%。总体来看，相比于“退平台”企业，声明市场化经营主体的企业行政级别更高、主体评级也更高。
3、两类声明产生的影响
对于市场而言，在大批城投公司“退平台”和“市场化经营主体”声明后，城投债券市场信息不对称问题有所缓解，名单内外企业定价将逐步分化。对于名单内城投公司而言，虽然新增债务受到了限制，但是存量债务存在地方政府兜底的预期，未来主要依靠借新还旧进行滚续，总体债务规模将被逐渐压降，定价将逐步向专项债靠拢。对于名单外城投公司而言，与地方政府信用分割后发债限制减少，但城投信仰不再、定价向普通国有企业靠拢，投资者需根据企业的资产负债结构、经营能力和偿债能力进行综合研判。
对于城投公司而言，“退平台”与声明市场化经营主体仅仅是开始，能否实现实质化转型才是关键。城投公司在名单内的好处是存在政府隐性担保和兜底预期，借新还旧和接续滚动发债在市场较受欢迎，但是有新增融资限制；退出融资平台名单，可以新增融资，但市场风险也更大，城投公司面临权衡。“退平台”和声明为市场化经营主体意味着城投公司不再作为政府融资的通道，而是开始寻求自我造血能力，减少对财政资金的依赖，通过市场化手段筹集资金，转型成为具备市场化经营能力的地方国有企业。然而，要真正实现从形式到内容的实质性转型，城投公司还需从五个方面着手（详见正文）。
对于地方政府和监管机构而言，仍需关注和引导“退平台”和已声明市场化经营主体的企业发展，防止出现“一退即死”、“一转即死”的局面，进而引发转型过程中的风险外溢。城投“退平台”和声明市场化经营主体并不意味着其与地方政府的纽带被立刻切断，监管部门仍有必要对这些主体保持一段时间的监测期，甄别其市场化经营的真实性，防止再次“平台化”，确保“退平台”的真实性。
风险提示：统计数据可能存在一定偏差、城投融资政策超预期收紧
一、“退平台”与声明市场化经营主体的城投特征梳理
（一）城投“退平台”行为
（二）声明市场化经营主体
二、城投“退平台”与声明市场化经营主体的影响
一、“退平台”与声明市场化经营主体的城投特征梳理
（一）城投“退平台”行为
何为城投“退平台”？2023年7月24日，中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”以来，城投公司融资政策进一步收紧，实施名单制管理，名单内城投公司只能借新还旧，不能新增融资，名单外企业可以新增，但也需经历进一步审核等复杂程序。在此背景下，声明“退出政府融资平台”的城投公司逐渐增多，掀起一轮“退平台”浪潮。从已披露的公告来看，公告往往由同级政府决策后对社会公开发布，或“退平台”企业自行发布。本轮城投“退平台”主要包含三层含义：一是声明公司属性，不再承担政府融资职能，不再属于融资平台公司；二是明确经营方式，依照市场法则自主经营，自负盈亏；三是划清偿债责任，后续举借的债务本级政府不承担任何偿债责任。
对于“退平台”的政策依据，已披露的公告大多将政策依据指向《预算法》《公司法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等以及省（市、县）级相关文件精神。具体口径则不完全一致。例如，福建、湖南、陕西、四川、辽宁部分“退平台”企业在公告中将“过去承担的地方政府债务已纳入政府财政预算”作为“退平台”条件，强调历史债务问题已得到解决。河南的鹤壁金山市政、鹤壁百盈城投等企业在“退平台”公告中提到了“剥离政府融资职能”的详细认定口径，包括“无政府违规干预企业正常经营活动情况，融资不凭借政府信用，不为无收益或收益不能覆盖债务本息的公益性项目融资，新增债务一律由公司自行承担偿还责任，不再新增地方政府隐性债务和其他需要关注的债务”，强调未来新增债务与地方政府无关。
城投“退平台”行为早已有之，2015年曾出现一轮城投退出高峰。城投公司声明“不再承担政府融资职能”的行为最早可以追溯至2009年，但在2015年之前“退平台”数量总体维持低位，2009-2014年城投“退平台”数量分别为3家、8家、52家、11家、38家和39家。城投“退平台”的第一轮高峰出现在2015年初，2014年10月国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），要求修明渠、堵暗道，坚决制止地方政府违法违规举债，剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。仅2015年1月就有1251家城投公司集中声明“公司不承担政府融资职能，自2015年1月1日起新增债务依法不属于地方政府债务”，全年“退平台”数量达到1273家。2016-2022年，城投“退平台”数量曾在2018年、2021年和2022年出现阶段性小高峰，分别为144家、102家和178家，对应年份城投融资政策均呈现收紧状态，其他年份城投“退平台”数量均在两位数徘徊。
2023年8月1日至2024年9月5日，城投“退平台”数量达到643家。2023年7月24日“一揽子化债方案”提出后，2023年8月迎来本轮“退平台”高峰，当月城投“退平台”数量达到118家。2023年8-10月，城投“退平台”现象较为集中，共有286家；2024年以来，城投退出节奏有所放缓，上半年共243家企业宣布“退平台”。截至2024年9月5日，本轮共有643家城投公司宣布退出政府融资平台。
从区域分布来看，江浙地区“退平台”企业数量最多。江苏、浙江、山东、河南和重庆5省份“退平台”数量最多，分别为200家、75家、49家、48家和45家，合计达到417家，占本轮退出企业数量的比重为64.9%。值得注意的是，2024年5月以来重庆城投公司“退平台”节奏加快，5月24日-6月21日共有28家企业集体退出，且由区国资委官方公告下属城投公司退出政府融资平台，或与重点省份化债下减少区域内融资平台数量有关。
从行政级别来看，“退平台”企业主要集中在区县级。省级、地市级、区县级占比分别为2.0%、23.0%和75.0%。
从主体评级来看，以AA、AA+和无评级为主。“退平台”企业主体评级主要集中在AA、AA+和无评级主体上，占比分别为31.9%、31.1%和28.5%。
（二）声明市场化经营主体
与“退平台”相似，本轮化债亦出现城投公司声明市场化经营主体的行为，但二者存在差别。自2023年10月以来，陆续有城投公司在募集说明书中声明“本企业为市场化经营主体”，市场易将“市场化经营主体”与“退出政府融资平台”等同，但两者有所区别。从形式上看，城投“退平台”主要通过国资委或公司官网公告不再承担政府融资职能，而市场化经营主体是城投公司在债券募集说明书中所作的关于企业性质的声明和承诺。从目的来看，城投“退平台”先是为了落实压降融资平台数量的政策要求，至于企业后续是否通过发债等方式新增融资，由企业根据自身经营状况决定。而声明市场化经营主体是城投公司为了通过债券发行审核而主动在募集说明书中声明企业性质。从时间上看，“退平台”行为自2009年3月后一直存在，而声明市场化经营主体是本轮化债的特有产物，2023年10月才出现第一家城投公司在募集说明书中声明为市场化经营主体的现象。
截至2024年9月5日，共有330家企业声明市场化经营主体。相比于“退平台”企业，声明市场化经营主体的企业行政级别更高、主体评级也更高。
从区域分布来看，浙江、山东、河南数量最多。浙江、山东、河南、江苏和福建5省份声明市场化经营主体的数量最多，分别为73家、55家、34家、34家和26家，合计达到222家，占全部的比重为67.3%。
从行政级别来看，主要集中在地市级和区县级。省级、地市级、区县级占比分别为0.9%、54.2%和44.8%。
从主体评级来看，以AA+级为主。AAA、AA+、AA级主体占比分别为15.8%、55.2%和28.2%，无评级主体占比仅为0.9%。
二、城投“退平台”与声明市场化经营主体的影响
城投公司“退平台”和声明市场化经营主体是为了响应政策要求以及突破融资限制。作为地方政府隐性债务的主要载体，城投公司是本轮化债工作的重中之重，在重要会议及政策文件中多次被提及。2024年3月22日，国务院防范化解地方债务风险工作视频会议强调，要下更大力气化解融资平台债务风险，强化配套支持，加快压降融资平台数量和债务规模。随后，7月1日财政部部长蓝佛安在《国务院关于2023年中央决算的报告》中表示，分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平台数量和隐性债务规模。在防范化解地方政府债务风险以及推进国资国企高质量发展双重背景下，城投转型已成大势所趋，但城投转型并非一蹴而就，而是一项涉及多方利益、复杂因素交织的长期系统性工程。
城投公司退出“名单制”管理，是实现新增融资的必由之路。为了化解存量隐性债务、遏制增量隐性债务，监管层对城投投融资施行“名单制”管控思路。名单内的城投只能借新还旧，严禁新增，名单外城投需根据资产、收入以及现金流结构等进行综合研判。在此背景下，城投新增融资较为困难，部分城投公司的融资需求无法得到满足。为了响应政策要求以及拓宽融资渠道，城投公司采取“退平台”以及声明为市场化经营主体的应对策略。
城投公司“退平台”公告和“市场化经营主体”声明，对债券市场合理定价有积极的意义，但同时应客观看待城投自身的转型挑战。
对于投资者而言，城投“退平台”有助于解决信息不对称问题，名单内外企业定价将逐步分化。长期以来，由于城投公司错综复杂的股权结构、资金往来以及政府背景，城投公司的界定呈现一种模糊状态，存在融资时“城投平台”，偿债时“市场化主体”的局面，给投资者带来挑战。市场参与者根据多年的投资经验形成各自的“城投名单”，但往往这些名单也存在差异，城投“退平台”和声明市场化经营主体有助于缓解这一问题。对于名单内城投公司而言，虽然新增债务受到了限制，但是存量债务有望由地方政府进行兜底。这类城投公司的数量和债务规模将被逐步压缩，演变为类市政主体，其发行的债券类似于地方债，定价将逐步向专项债靠拢。对于名单外城投公司而言，与地方政府信用分割后城投信仰不再，向普通国有企业靠拢，虽然新增融资不再受到地方债务监管政策的约束，但更考验企业自身的经营实力，投资者需根据企业的资产负债结构、经营能力和偿债能力进行综合研判。
对于城投公司而言，“退平台”与声明为市场化经营主体仅仅是开始，能否实现实质化转型才是关键。城投公司在名单内的好处是存在政府隐性担保和兜底预期，借新还旧和接续滚动发债在市场较受欢迎，但是有新增融资限制；退出融资平台名单，可以新增融资，但市场风险也更大，城投公司面临权衡。“退平台”和声明为市场化经营主体意味着城投公司不再作为政府融资的通道，而是开始寻求自我造血能力，减少对财政资金的依赖，通过市场化手段筹集资金，转型成为具备市场化经营能力的地方国有企业。然而，要真正实现从形式到内容的实质转型，城投公司还需从以下五个方面着手。其一，深化内部改革，包括优化公司治理结构，建立健全现代企业制度，提升决策效率和科学性；强化内部管理，降低成本，提高运营效率；完善人才激励机制，吸引和留住优秀人才。其二，拓展业务领域，在巩固传统城市基础设施建设的基础上，积极探索新的业务增长点，如城市综合开发、智慧城市、绿色能源等，增强企业盈利能力。其三，创新融资模式，利用资本市场，通过发行企业债、股权融资、PPP项目等多种方式筹集资金，降低融资成本，优化资本结构。其四，强化风险防控，建立健全风险管理体系，加强对项目风险、财务风险、市场风险等的全面评估和监控，确保企业稳健运营。其五，提升市场竞争力，通过技术创新、服务创新等方式，提升产品和服务质量，增强客户满意度和忠诚度，提升企业在市场中的竞争力和影响力。
对于地方政府和监管机构而言，仍需关注和引导“退平台”和已声明市场化经营主体的企业发展，防止出现“一退即死”、“一转即死”的局面。城投“退平台”和声明市场化经营主体符合“加快压降融资平台数量和债务规模”以及“分类推进地方融资平台转型”的政策导向，继而实现逐步化解地方政府隐性债务的目标。此外，城投公司的市场化运营也有助于提升政府的公信力和改善区域营商环境，增强市场对地方经济发展的信心。然而，城投“退平台”和声明市场化经营主体后并不意味着其与地方政府的纽带被立刻切断，监管部门仍应当对这些主体保持一段时间的监测期，防止其再次“平台化”，确保“退平台”的真实性。此外，地方政府还需关注和引导“退平台”和声明市场化经营主体的后续发展，在展业初期给予其必要的支持，确保城投公司平稳过渡，防止出现“一退即死”、“一转即死”的局面，进而引发转型过程中的风险外溢。
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