罗志恒粤开证券首席经济学家
以下观点整理自罗志恒在中国人民大学中国宏观经济论坛——宏观经济热点问题研讨会（第91期）上的发言
《央地关系：基本格局与改革方向》
一、如何认识央地关系改革：不仅要解决短期地方财政困难，更要服务于高质量发展
我们可以从三个维度认识央地关系。
其一，财税体制改革中的央地关系居于核心位置，对税制和预算改革都有着极为重要的影响，事关中央的宏观调控能力、地方政府的积极性，进而影响经济发展和社会稳定。好的央地关系既能发挥中央政府的控制力，又能促进地方政府的积极性、推动地方政府与市场主体保持良性互动。
其二，央地关系不仅包括财权财力的分配、事权和支出责任的分配、转移支付的安排，而且这背后还涉及到中央与地方的权力分配，不单单是经济关系，而且是政治关系。因此，央地关系的科学性直接关乎国家治理和长治久安。
其三，中国有五级政府，央地关系确定后，也就为省以下财政关系奠定了基础，划定了省以下财政体制的边界和范围。央地关系不清晰，省以下财政关系也难以理顺。
1、三中全会提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，并做了“一上一下”的部署安排，旨在解决当前地方财政困难。具体而言，“上”是指将事权和支出责任上移至中央，“下”则指将财力下移至地方，增加地方自主财力。当前的央地关系改革为何要直指这个问题？就是为了缓解地方政府因财政困难而产生的一系列问题，包括：财力不足的情况下地方政府落实减税降费的能力不足、提供公共服务的能力不足、拖欠上下游账款形成三角债，地方政府在化解债务、推动经济发展以及提供公共服务方面的能力受限等。因此，央地关系改革通过“一上一下”的策略，可以有效地解决这些现实问题。
2、从中长期视角来看，央地关系的改革能够推动经济实现更高水平的供需均衡，促进高质量发展。在中国式现代化大背景下，央地关系改革的目标不能止于解决地方财政困难，还要实现全国统一大市场、实现更高水平的供需均衡。当前中国经济面临的主要问题是总需求不足，从今年经济运行情况可以看到，尽管工业增加值等供给端指标恢复较好，但是需求端总体较弱。虽然有很多种解释，但总需求不足、供需失衡继而导致的物价下行、PPI连续24个月为负、宏微观背离等现象，与财政体制和央地关系有着紧密的联系。
在财政收入端，中国实行的是生产地税制，这导致地方政府会更多地在供给端去发力，生产在哪里、注册地在哪里，税收就交在哪里，自然地方的积极性在招商引资、在生产、在供给端。当供给端越多，需求端不能同步增长，自然会出现供需失衡。在财政支出端，近年来支出结构有很大的改进，结构从以物为主转向以人为主，特别是加大了对于民生社保方面支出的力度，提高了支出占比。尽管有较大进步，但是与发达经济体相比，民生社保尤其是医疗、教育、养老方面的财政支出仍显不足。尤其是农民工等流动人口的公共服务到底由中央还是地方来提供？目前主要是地方提供，自然会出现财力和公共服务不足，这可能会使居民对未来有后顾之忧，进而增加预防性储蓄，不利于释放消费和住房需求，不利于总需求的扩大。再比如，土地方面，土地是政府非常重要的资产资源，以至于形成土地财政，过去实施的是价格非常低廉的工业用地、高昂的住宅用地政策，于是这就形成了工业供给强、但对居民需求扩大产生了压制的局面。这些问题，都是财税问题，有些是直接的央地关系问题。
综上，在讨论央地关系时，不仅要分析短期的地方财政困难，而且还要从中长期研究怎么服务于中国式现代化的发展需要，以及更高质量的发展和更高水平的供需平衡。
二、当前央地关系的基本格局：三个特征
1、地方政府支出占比较高、支出规模大，在房地产收入大幅下行背景下地方财政困难
地方支出占比高、规模比较大是央地关系的第一个基本特征，中央支出占比仅为14%，大部分在地方支出；甚至全国财政收入（21.7万亿）全部给到地方还不够（地方支出23.6万亿）。为何地方支出规模会如此庞大？
其一是很多人关注的财政体制原因，是中央和地方事权和支出责任划分不合理，过度下移支出责任，但近年来财政体制总体稳定并且不断完善，所以这不能解释近年来为何地方财政越发紧张。
其二是政府和市场的关系没有理顺，近年来地方尤其是基层政府承担着近乎无限责任，涉及经济发展、社会稳定等多方面。
其三是宏观经济环境变化导致的经济社会风险财政化，导致地方财政支出责任增加。中国经济当前是结构性问题、周期性问题的交织，以及疫情三年的冲击留下的后遗症。在此情况下，房地产行业处于调整转型期，于是地方政府成立房地产纾困基金保供给、保交楼，此为房地产风险财政化；部分地方金融机构出现问题，地方政府垫付了部分资金用于稳定储户，此为金融风险财政化，这些都增加了地方政府支出责任。
其四是中央对地方的考核机制从单一目标转向多元目标，导致地方支出责任范围扩大、刚性程度上升。从以前单一的经济发展考核目标到现在经济发展、环境保护、乡村振兴等，地方政府支出责任范围扩大。
2、中央转移支付大，产生三大后果，陷入“两难”怪圈
在地方支出规模庞大的情况下，若中央不给予转移支付支持，地方财政就会困难，“三保”就难以为继，公共服务无法提供，甚至可能出现乱罚款、乱收费现象，破坏营商环境，难以落实中央政策。但是，中央转移支付规模过大又产生了三大后果，陷入到“两难”怪圈。从三大后果看，其一是转移支付不可持续；其二是转移支付在分配过程中会产生效率损失，因为只有地方政府最了解当地所需财力及用途，再精确科学的公式也不如地方政府对当地居民偏好的理解；其三是转移支付可能产生逆向激励，对江苏、广东等经济大省发展经济和组织收入的积极性产生负面影响。将各个省份上缴中央与中央给予地方的转移支付两者相减，就会发现 2000 年净贡献省份为 12 个，2010 年为 10 个，2020 年为 8 个。转移支付规模过大是当前央地关系的第二个核心特征。
3、地方债务高，隐性债务滋生
地方政府如何实现收支平衡的呢？地方政府的收支差一部分通过中央转移支付弥补，剩下的财政缺口往往通过地方政府债务融资来解决。地方政府债务又分为不同形式，如果是赤字规模、地方一般债以及专项债显性债务规模足够大，就不会有隐性债务。由于过去长期采用控赤字和扩专项债的理念，在实际中就形成了控赤字、扩专项债和隐性债务扩张的财政实践。因为地方政府的支出规模比较大，中央转移支付并不足以完全满足其支出需求，因此地方政府不得不依赖于显性债务和隐性债务的结合来弥补财政缺口，这种财政实践模式是当前央地关系基本格局的第三个特征。
关于地方债务高这个问题，需要从以下三方面理性看待：
（1）债务本身是中性的，是否产生风险取决于两个关键
债务本身是中性的，既不是鸦片，也不是灵丹妙药，现代信用经济条件下债务是必然的，政府债务也是必然的。这里的核心关键有两点：第一是债务支出结构和效率。如果1个单位的债务能够带动1.5个单位的GDP增长或更大财力的增长，即随着分子债务的增长，分母 GDP 和财力规模的扩大，负债率和债务率会下降。因此，关键在于债务的用途以及支出结构和效率。第二是债务所形成的资产，以及基于资产之上的现金流与债务期限结构的匹配度。若现金流与还债周期相匹配，即便债务规模较大也不会产生风险。这是讨论债务问题的核心关键，而不能简单根据债务规模高低来评价好坏。
（2）从地方和全国的视角来看债务，会得出完全不同的判断
从地方视角来看，债务存在到期难以偿还的流动性风险。目前国债30万亿，地方债显性债40 万亿，于是两者加总的政府显性债务规模大致在70万亿。至于地方隐性债务的测算结果不一，假定为30万亿，那么国债、地方债及隐性债务总和约为100万亿，不到我国GDP的100%。因此从全国视角来看，此债务规模不至于构成重大风险，且未来尤其是中央国债仍有较大举债空间，以及我国政府债务主要是内债而非外债。
（3）对债务问题采取清零的思路还是在未来发展中化解，也会得出完全不一样的结论
在房地产市场处于上行周期和财政收入增速较快的时期，隐性债务清零是合适的。但目前形势下，若继续清零，可能会产生一定的收缩效应，也就是化债要有新思路。化债的目标是化险，而非压降绝对规模。面对这个问题，当务之急要尽快恢复地方发展经济的积极性和能力，这实际上是改革开放以来中国经济不断发展的重要经验，即中央政府简政放权、激发地方政府积极性、释放社会和企业家的活力。
三、解决央地关系问题的关键：配套改革，提高中央支出比重
以上就是中央地方关系基本格局的三个基本特征。解决这个问题的重要抓手在于减少地方政府承担的事务，由中央政府承担更多职责，如此则无需过多转移支付，地方政府财力紧平衡状况也会得到缓解。
从国际上主要经济体的中央地方财政支出比重看，大部分中央财政支出占比大于50%，我国虽然难以提高到50%，但是从趋势看也有必要提高中央财政支出比重。到底是什么因素决定了中央财政支出占比呢？
我们看了传统文化、历史条件、单一制还是联邦制政治制度、经济发展水平等因素，初步发现一个经济体的中央和地方财政支出比例，很可能与经济发展水平（人均GDP）有较大的关系。当经济发展水平越高时，民众对于公平的重视程度，比如统一大市场、收入分配公平、环境保护、民生保障等方面的要求更高，这些需求并不能依靠州政府或省政府能解决的，必须依靠联邦政府、中央政府来解决。经济发展水平背后是人对于公共产品、公共秩序的需求在变化。中国目前已经进入高质量发展阶段，调节收入分配、促进区域均衡发展、构建全国统一大市场、提高并均衡社会保障、生态环保等事权等的重要性更加凸显，也要求中央政府支出比重提高。
如何提高中央事权和支出责任占比呢？这个问题虽已讨论多年但仍未解决，原因在于财政的重点在于“政”而非“财”，是“政”决定“财”，财的问题好解决，这是分税制改革的主要内容，但是事权和支出责任涉及到“政”，涉及到政府职能，改革自然难度大，而且不是由财政部门所能够实现的，要由更高层级来推动。
一是要匹配政府职能和机构改革，强化垂直管理和推动部门实体化。否则在“上级决策+下级执行”“上级点菜、下级买单”和“上面千条线、下面一根针”的制度背景下，划分再清晰的央地关系也会在执行中被消解。
二是要匹配考核机制的完善。前文已经提及，考核目标的多元会导致地方支出责任范围扩大、刚性程度上升，因此必须优化考核机制，分清轻重缓急，当务之急经济发展仍然是核心目标。只有具备配套举措，才可能真正提高中央财政支出比重。
三是逐步做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权。食药品监督管理权等应尽快做实成为中央事权，否则会出现食药品监督管理不足等问题。
四是建立中央与地方事权和支出责任划分的动态调整机制。
央地关系除了事权和支出责任划分，还要考虑到财权财力的分配和转移支付的安排。当前中央和地方收入占比目前是45:55格局，如果“消费税征收环节后移并下划地方”实施后，2023年国内消费税1.6万亿，占税收的9%、一般公共预算收入的7%，如果下划地方，中央收入占比将下降至38.5%，中央和地方收入划分“四六开”。同时，三中全会提出“优化共享税分享比例”，共享税目前主要是增值税、企业所得税、个人所得税。增值税在中央和地方间是五五分成，一方面增值税税基涉及到商品、生产要素流动，事关全国统一大市场建设，理应作为中央税或者中央分享大头，另一方面，从调动地方积极性以及解决地方财力的角度又要给予地方更大的分享比例。因此，优化共享税比例在实现中央地方财力格局、财力与支出责任相匹配的同时，要更多地从调动地方积极性、促进区域协调发展、促进全国统一大市场建设等角度出发，寻找多重目标下的合理平衡。否则，如果一味降低中央的共享比例，解决了地方的问题将产生宏观调控能力不足的新问题。
在转移支付方面，2024年《预算报告》提出“研究建立完善促进高质量发展的转移支付激励约束机制。”三中全会提出“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。”未来有必要从三个方面改进：其一是嵌入激励约束制度，调动经济大省发展经济和组织收入的积极性，目前是逆向激励；其二是优化转移支付的结构，大幅增加均衡性转移支付占比；其三是优化资金分配，转移支付要更多地与人挂钩，人口流动到哪里，转移支付要跟进到哪里，这样能够真正落实转移支付与人挂钩，能够落实常住地提供基本公共服务，推进以人为本的新型城镇化。
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