从36城试点到走向全国：制度优化呼声再起 个人养老金如何“吸睛又吸金”

在36城试点一年零两个月之后，个人养老金制度有望加快走向全国。

2022年11月，人社部等五部门联合印发《个人养老金实施办法》（以下简称《办法》），明确了个人养老金制度的参加流程、产品管理、账户管理等一系列制度设计，个人养老金制度由此启动，至今已经在36个先行城市（地区）运行一年多时间。

人社部近日披露的数据显示，在36个城市及地区先行实施的个人养老金制度，目前运行平稳，先行工作取得积极成效，开立账户人数超过5000万人，下一步，将推进个人养老金制度全面实施。

从部分地区试点到即将走向全国，当前个人养老金制度还需要直面的一个问题是，如何提升居民缴纳个人养老金、投资个人养老金产品的积极性。一年多来，试点地区有关部门和银行机构积极发力，投资者开户热度持续提升，但缴费人数和缴费金额“冷”的问题也逐渐显露。热衷于开户但不缴费，这背后则是关于税收优惠、资金流动性、缴费限额、产品种类和收益等一系列制度设计和产品运营的讨论和期待。

试点成绩可圈可点

2022年11月25日，个人养老金制度在36个先行城市（地区）启动实施。个人养老金试点一经开启便吸引了大量投资者，首月开户数就超过1700万，当年年底参加人数达1954万人，缴费人数613万人，总缴费金额达142亿元。

试点一年多来，个人养老金开户规模、产品数量持续扩容,目前，个人养老金开立账户人数超过5000万人。相关统计显示，截至2023年4月底，在账户中投入资金的人数在1000万人左右，投入的资金总量约200亿元，账户平均缴费约2000元。仅施行半年，个人养老金覆盖人数就远超运行近20年的企业年金参与人数。

个人养老金账户内可投资的养老金融产品也日渐丰富，形成了养老储蓄、养老理财、公募基金、商业养老保险产品协同发力的格局。记者查询国家社会保险公共服务平台发现，目前个人养老金产品共有726款，其中，养老理财产品23款、储蓄存款产品465款、保险产品58款、养老基金产品180款。

个人养老金制度落地的意义远不止于缴费人数、产品数量等数据的增长。从微观视角来看，个人养老金制度落地实施为增加居民养老财富储备提供了必要手段，让居民晚年生活多了一份保障，让长期投资理念进一步深入人心，也为金融机构和资本市场带来了助力。从宏观视角来看，个人养老金制度的实施有利于积极应对人口老龄化，为加快我国多层次、多支柱养老体系的建设奠定了坚实的基础。

邮储银行研究员、养老金融50人论坛特邀研究员娄飞鹏在接受《金融时报》记者采访时表示，个人养老金制度落地实施一年来，我国第三支柱个人养老金获得初步发展。广大居民尤其是先行落地城市或地区的居民对个人养老金有了更多了解，居民也开始逐步认识到个人投资养老的重要性。对于金融机构而言，对居民投资个人养老金的具体需求有了更多、更全面的了解，有助于完善金融产品和服务，积累服务经验。政府部门也可以从试点中总结经验，完善政策短板和制度设计。

人社部近日表示，将推进个人养老金制度全面实施，这意味着更多人群将被纳入个人养老金制度覆盖范围，个人养老金市场规模有望进一步扩大。不过，个人养老金制度是一项持久战，从一年多的“实战”情况来看，目前，我国个人养老金制度还有较大的完善空间，制度设计、产品运营等方面亟待改革优化。

“吸睛难吸金”根源在哪儿

个人养老金试点落地之前，各家银行便围绕开户展开“抢客”大战，试点落地后更是轮番送出抽奖送礼券、立减金、话费券等开户大礼包吸引投资者。不少银行甚至抢先一步，推出预约开户服务，将个人养老金业务触角延伸至非试点地区。

轰轰烈烈的“抢客”大战，有市场对于个人养老金试点进一步扩容的期待，也是银行提升在个人养老金市场竞争力的必要动作。但与“开户热”相比，“缴费冷”的问题凸显。数据显示，在4030万开户人数（截至2023年6月底）中，实施缴存的活跃参加人仅为900万左右，占开立账户人数的22%，投资人数则仅占缴存人数的62%。《麦肯锡中国养老金调研报告》也显示，当前，个人养老金普及率高、购买率偏低，国内居民对个人养老金制度的了解度达80%，但实际购买率仅为8%。其中，从“了解”到“开户”的转化率为45%，而从“开户”到最终购买的转化率仅为23%。

一边是银行花式营销、开户人数增加，另一边投资者并不买账、缴费以及投资产品的热情较低，个人养老金“吸睛难吸金”，问题究竟出在哪儿？《金融时报》记者采访了多位业内人士，答案指向制度设计亟待优化、产品丰富度和收益率有待提升以及个人养老投资意识亟待增强等多个方面。

“当前，个人养老金在制度设计方面还有待加强。”普益标准研究员周彦希表示，对于收入水平没达到个税起征点的群体而言，个人养老金账户在税收方面没有明显吸引力；对于中等收入人群而言，每年免税限额标准较低，免税效果有限；对于高收入群体而言，个人养老金缴费上限不高，缴费受限制。

根据《办法》，个人养老金的参加人应当是在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。参加人每年缴纳个人养老金额度上限为12000元。试点以来，个人养老金参与者以及业内人士多有提升缴费额度的呼声。

产品同质化、收益率不高也让个人养老金的吸引力大打折扣。娄飞鹏表示，受多种因素影响，部分基金、理财产品收益不佳，影响了投资者投资积极性。目前来看，个人养老金基金类产品收益分化较大，少数实现了正收益，但大部分处于浮亏状态，甚至个别基金浮亏幅度较大，这让投资者的积极性和信心受挫。此外，账户内的金融产品相对较少且差异化不足，渠道不够通畅，部分银行代销准入产品较少，影响了投资体验。

与制度设计初衷相比，个人养老金尚没有展现出足够的吸引力，背后更深层次的一个原因是，多数居民还没有培养起投资养老意识，对政策普遍持观望态度。原银保监会副主席梁涛在第十三届中国社会科学院社会保障论坛上表示，调研显示，部分年轻群体和农村居民对长期规划的紧迫性认识不足，尚未充分建立起自主规划养老、尽早规划养老的理念。还有很多人仍习惯通过传统投资或者储蓄方式积累养老金，缺乏应用个人养老金制度提升养老保障的意愿。特别是重点人群个人养老金参与度低，政策对35岁，尤其是30岁以下的客群吸引力不足。

多只产品收益率遇冷

目前我国个人养老金产品主要有四种，分别为养老FOF、养老理财、养老保险和储蓄存款。养老FOF包括目标日期养老FOF和目标风险养老FOF。养老保险包括专属商业养老保险、两全保险、年金保险和税收递延型养老保险等。

短期产品收益率是投资者关心的焦点，直接影响着缴费和投资积极性。目前，个人养老金账户内的存款、理财以及保险产品收益率较为稳定，而受权益市场波动影响，基金类产品的表现则不尽如人意。

中国理财网的数据显示，目前存续的23只个人养老金理财产品，多为固定收益类产品。面向个人养老金参加人销售以来，大多数取得了正回报，但也有个别混合类理财产品跌破净值。记者查询某股份行个人养老金专区发现，部分理财产品成立以来年化收益率超过了4%。专属商业养老保险表现也较为稳健。统计数据显示，从16款专属商业养老保险来看，稳健型账户结算利率均值为3.54%，进取型账户结算利率均值为3.73%。

相比之下，个人养老金账户内的基金表现几乎清一色的负增长，大面积净亏损让不少投资者对本就不算太熟悉的基金产品“望而却步”。记者查询某银行个人养老金专区发现，专区内78只目标风险养老基金中，仅有2只产品近一年来的收益为正，1只收益率不足0.5%，一只收益率在1.6%左右，其余76只产品均为负收益，最大跌幅近18%；50只目标日期养老基金收益率全部为负，最大跌幅超过25%。

谈及养老基金亏损的原因，中信证券首席经济学家明明在接受《金融时报》记者采访时表示，个人养老金基金产品主要为FOF产品，整体权益投资比例高达40%，权益市场表现不佳拖累了个人养老金基金产品的投资体验。

中国社会保险学会副会长、养老金融50人论坛核心成员唐霁松近日表示，个人养老金储蓄类产品和一部分保险产品收益率比较稳定，收益率在2%到3%之间。去年二季度以来，个人养老金公募基金收益率持续下滑，2023年度能取得正收益的产品数量大致在七分之一左右，平均收益率下滑到负增长。

个人养老金产品收益和期望差距较大，一定程度上影响了投资者信心。需要明确的是，个人养老金是一项长期投资、价值投资，账户长期封闭运行也正是为了引导投资者避免对短期收益过度关注，从而规避“一赔钱就赎回”的短期行为。不过，如何选择适合自己的养老金产品，对不少投资者来说仍是一个难题，多达700余种的个人养老金产品让投资者直呼“犯了选择困难症”。

对此，明明表示，投资者应该根据自身的风险偏好，配置符合自身需求的产品。对于金融知识较为匮乏的投资者而言，养老保险和养老储蓄或是比较好的选择，对于风险偏好适中的投资者，可以考虑养老理财，对于风险偏好较高的投资者，则可以考虑养老FOF基金。

目前，银行储蓄和理财产品占据着个人养老金产品的半壁江山，这与长期以来居民较为旺盛的储蓄习惯和风险偏好有关，但产品同质化问题也影响了投资体验，需要具有养老金管理经验的金融机构发挥作用，创新更多提供中长期稳健收益的养老金融产品。

各方期盼制度设计进一步完善

“去年年底，我又向个人养老金账户里充了钱，要不然税收优惠就浪费了。”在北京工作的小赵告诉《金融时报》记者，自个人养老金制度启动以来，他每年年底都会缴费，主要用来购买个人养老金专区中的理财和存款产品，个人所得税汇算清缴的时候能节约不少税。

个人养老金的节税效应是小赵缴费的主要动力，但他也有一些顾虑：“个人养老金封闭期太长了，距离能领取个人养老金还有很多年”“个人养老金产品收益率不高，不敢买基金，只买了理财和存款”……小赵的顾虑也反映了一部分投资者和业内人士的呼声。

在个人养老金制度即将全面实施的政策预期下，各方迫切期待进一步改善优化税收优惠、流动性、开户限制、缴费额度等制度设计，同时进一步提升个人养老金产品丰富度、增厚产品收益。

节税效应是居民参加个人养老金的重要驱动力，业内人士也多有加大税收优惠力度的呼吁。梁涛建议，在当前个人养老金制度的EET模式（税前缴费）基础上，可以通过丰富税收优惠选择，鼓励不同税基群体积极参加个人养老金，凸显制度的普惠性。明明表示，未来或可以参考德国里斯特养老金和我国新农合的成功应用，对特定人群进行直接补贴，或可发挥杠杆效应，有效扩大个人养老金的参与范围；也可以参考美国个人退休账户（Roth IRAs），开创我国TEE模式（税后缴费）账户。

也有专家认为，个人养老金税收优惠制度应更关注低收入人群、增加家庭缴费。例如，华中科技大学社会学院副教授谢勇才就提出，应支持鼓励家庭共同参保，对于低收入家庭参保缴费进行补贴。实行多种税收优惠模式，推动税收优惠资源向中低收入倾斜，鼓励个人合理配置税收优惠额度，提升税收优惠政策的精准性和灵活性。

严格的领取条件导致的低流动性是一些居民不愿缴费的重要原因之一，业界对此也多有关注和讨论。对此，梁涛建议，可适度提高取用的灵活度，变“强锁定”为“弱锁定”，在有效管控的前提下，适当增加个人养老金领取的条件，保障参与人在发生重大变故的情况下大额资金的应急需求，更好地平衡制度的原则性和灵活性，提高账户资金的使用效率。娄飞鹏表示，应研究对个人养老金领取条件适当放松，如扩充个人养老金账户的领取条件；对个人养老金账户采用分层设计的方式，不同层次设置不同的封闭期；或者研究对提前领取的适当收费等。

此外，个人养老金产品“货架”的丰富度和选品便捷性也被认为是提升个人养老金吸引力的突破口。专家认为，可以探索建立统一的个人养老金综合信息服务平台，一站式解决账户信息查询、养老金产品查询、产品购买、扣费退费查询、税收优惠测算、投资咨询等需求，方便参保人便捷缴费和选择丰富多样的产品。