周诚君：积极应对人口老龄化，激发经济增长潜能_

中国人民银行金融研究所所长周诚君

尊敬的晓义部长、良飞书记、克用老师，各位嘉宾：

下午好！今天主要与大家交流探讨三个问题：一是中国经济增长潜能与人口老龄化的关系；二是如何激发经济增长潜能，更好地应对人口老龄化；三是关于养老金融发展相关的制度设计。

中国经济增长潜能与人口老龄化

目前我国经济增长面临着一些周期性的困难，但也有一些问题不是周期性的，而是长期趋势性的，人口老龄化就是一个突出的长期性问题。从日本的经验来看，1995年开始出现劳动力人口的下降，2009年出现总人口下降。日本“失去的10年”、甚至“20年”、“30年”，人口结构的趋势性变化是其中一个非常重要的原因。

改革开放以后，中国经历了相当长的经济快速增长期，并成为全球最大的制造业中心、最大的进出口国家、最大的外汇储备持有国，一个非常重要的解释因素是人口红利。总体看，伴随着改革开放，我国各领域的生产率得到了持续提升，工业部门尤其显著，为持续经济增长和社会发展作出了非常大的贡献。可以说，各部门生产率包括全要素生产率的提升，解释了相当部分中国经济的潜在增长率。但现在形势发生了非常大的变化，其中一个最突出的方面是我国人口增长趋势和结构出现了根本性的变化，相应地必然导致过去主要来源于人口红利的增长源泉不断衰减，甚至最终丧失。2012年，我国劳动力人口数量达峰（10.06亿），此后劳动力人口开始逐年下降。到2022年，我国人口总量出现了首次负增长。既有理论研究和经验证据都表明，人口总量和结构的趋势性变化，对经济增长、尤其是潜在经济增长率的影响是持续和强有力的。尤其是在总量人口和劳动力人口同时出现负增长情形下，人口老龄化的速度表现在结构上会明显加快，拉低整个经济潜在增长率的作用会越来越显著。面对党和国家制定的下一步我国经济社会发展目标，如何激发新的增长动能，推动潜在增长率保持在合理较高水平，将是一个非常现实的问题，也是一个艰巨的挑战。

激发经济增长潜能的若干方面

人口加速老龄化，不仅导致靠人口红利推动的增长潜能衰减和丧失，还必然导致一系列的养老问题。据社科院发布的《中国养老金精算报告（2019-2050）》估算，我国基本养老金当期结余到 2028 年将首次出现负数，此后收支缺口规模将不断扩大，差不多一半的省份将面临“收不抵支”的窘境，到2035 年，养老金累计结余将完全耗尽。所以，我们面临的任务不仅是要寻找新的领域保持和维系经济增长潜能，同时还要切实解决好庞大的老龄人口的养老保障问题，这固然需要很好的、适应性的养老金融制度安排和产品、服务设计来保障，但根本上需要持续的经济增长和发展来保证。

所以首要的问题是，如何继续将经济潜增长率保持在合意水平，并促进实际增长率与潜在增长率看齐？中国经济潜在增长率过去最高曾达到14%，近两年大致在5%左右的水平。对此，不少观点认为中国经济保持长期高速增长的时期已经结束，潜在增长率不断下降并将长期维持在4%-5%甚至更低的水平，国际经验似乎也是如此。但我不这样看，跟成熟市场经济体相比，我国经济的潜在增长率还有较大的提升空间，还有可能在相当长时期内维持在较高水平。

最重要的原因是我国的城市化率还有非常大的提升空间。截止2022年底，我国城市化率仅为65.22%。从国际范围来看，成熟市场经济体平均水平在81%、82%左右，韩国城市化率将近85%，日本城市化率声称已经超过了94%。我国是社会主义国家，我们倡导人类命运共同体并追求人民共同富裕，我国城市化率达到甚至超过发达国家的平均水平是理所当然的。即使是以80%的稳态城市化率为目标下限，从当前65%提高到80%也还有15个百分点的缺口，一个百分点就意味着1400万人口要从农村进入城市，就意味着大量的住房、交通和其他各种基础设施和公共服务需求。

不仅如此，我们所说的65.22%是常住人口城市化率的概念，如果进一步考察户籍人口城市化率，则只有46.7%。也就是说，还有18.5个百分点的人口、差不多2.6亿人生活工作在城市，但没有城市户口。在我国，没有城镇“居民”身份，意味着将或多或少地被排除在城市基础设施和公共服务之外。尤其是在一些一线城市，教育、医疗、公共交通和社会保障等诸多领域，甚至购房、买车等，对非户籍人口往往有诸多限制甚至歧视措施。可见，在现有状况下，即使是满足这2.6亿非户籍城市人口的各种城市服务需求，让他们成为真正意义的“市民”，跟户籍人口公平地享受城市提供的基础设施、公共服务，就会迸发出巨大的需求，同时会对这部分人口及其家庭改善预期并进一步拓展居民消费需求产生巨大的推动力，从而对激发和维系经济增长潜能产生新的贡献。

同时值得一提的是，也正是从这个意义上说，我个人仍然对我国今后的房地产业发展持长期谨慎乐观的态度。从不断提升城市化率的视角看，我们还有很大的提升空间，必然还会有很大的增量住房需求，更不用说还有十分巨大的存量改善需求。特别是一二线城市，只要还能保持人口吸引力，还有大量人口不断的从农村人口变成城市居民、从非户籍人口转变为户籍人口，就会在总量和结构上推动我国房地产市场的持续发展和优化。所以我还坚持认为，房地产业仍然是我国国民经济的支柱产业，房地产需求及其成长还有非常大的空间。对此，重要的是，我们采取什么样的房地产行业支持和发展政策。

市场经济条件下，一国经济增长是一个不同部门、不同地区增长趋于均衡的过程，也是整个国民经济全要素生产率不断提升、释放并最终收敛至稳态均衡水平的过程。整体看，西方发达国家各部门都已充分市场化，生产率的地区差异和部门差异非常小，所以除非出现特别大的技术创新和革命，其整体平均生产率和全要素生产率进一步提升的空间非常小，从而使得其潜在生产率只能保持在较低水平而且非常稳定。

从我国的情况看，经过多年的改革开放，我国第二产业多数可贸易部门的生产率已经很高，很多行业国际领先甚至远超发达国家水平，所以进一步提升的空间有限。但反观我国的第三产业，尤其是第三产业中不可贸易的部门和行业，以及受到政府高度管制或垄断的公共服务业和基础设施行业，虽然有些在硬件投入和建设水平上已经相当高甚至已经国际领先了，但也应该承认，与国际先进水平相比，服务水平、生产效率还有巨大的提升空间。比如即使在北京，医疗、教育等公共服务均等化水平仍然有大幅提升的空间，一些领域对非户籍人口的限制比较严格，如购房、购车、义务教育和免费公共设施等。在这些公共服务、基础设施部门，尤其是不可贸易的诸多第三产业部门，如果能更多地推进市场化、国际化，适度对民营资本和国际资本放开，允许和鼓励合理有序的市场竞争和国际竞争，这些领域和部门的生产率可望实现很大的提升，从而可对整个国民经济的潜在增长率产生持续的、非常显著的贡献。不仅如此，还可明显推动这些领域生产、服务、营运和管理水平的改进，推进第三产业、特别是与民生和社会福祉密切相关的行业和设施供给和保障能力的不断提升，实质性推进公共服务均等化，更好推进以人为本的城市化建设，更好维护社会公平正义，切实提高老百姓的获得感，从而有利于降低不确定性、更好稳定社会预期，鼓励家庭部门在增加当期消费和未来养老投入之间实现更好的跨期安排。

所以，我觉得我国经济增长的空间还很大，进一步推动制度型高水平开放的空间还很大。这些领域一旦开放，尊重市场规律，在加强监管的基础上鼓励竞争，不断提高供给和服务水平，将会对经济持续增长并保持在较高水平、对稳定预期和养老问题的更好解决都可以提供有力支持。

做好养老金融发展相关制度设计

中央金融工作会议明确提出要求做好养老金融等“五篇大文章”。在我看来，做好其他四篇文章也都与发展好养老金融有很大关系。在发展科技金融方面，总体看有效支持科技创新的金融服务一定要由风险偏好比较高的资金来实现。科创投资不确定性显著，失败的概率高，但一旦成功，回报率也非常高，所以往往要靠风险承担能力比较强的风投、创投或是天使投资资金来投入。众所周知，风险偏好高、风险承担能力强的资金通常更多地来源于直接融资工具和市场，所以推动科创金融或者科技金融更好更快发展的实质，是要更好发展我国的资本市场和直接融资。一方面，目前我国金融业间接融资占比过高，直接融资和资本市场发展严重滞后，不利于鼓励和支持科创投入；另一方面，目前养老金融可投产品太少，很难找到可以较好匹配养老金融久期的各种金融产品，不管是对繁荣发展养老金融本身还是对资本市场发展都产生了很大的制约。所以，直接融资和资本市场的发展尤为重要，既是做好科技金融大文章的重要内容，也是事关养老金融发展的重要方面。

在做好绿色、普惠和数字金融大文章方面，发展绿色金融的一个重要领域是推动ESG投资，体现社会责任，在老龄化加剧的背景下，金融业充分支持养老事业是巨大的业务蓝海，也是践行社会责任的体现。只有每个机构都有这方面的意识，才让投资活动具有社会责任和可持续的性质。对于普惠金融，有些观点把普惠金融和政策金融混为一谈，在我看来普惠金融的任务不是救急救难，而是拓展金融的覆盖面，增加金融的可获得性，降低金融服务的成本，而且要保证商业可持续，在效率的基础上去考虑更好推进解决公平问题。更好实现“老有所依”可能是普惠金融发展的一个重要方面，要帮助每个家庭更好进行现金流管理、财富规划特别是跨期规划，让每个家庭可以真正做到终身财富和财务的安全管理。至于发展数字金融，本质上就是推动金融业数字化转型和创新，也就是通过现代数字技术改进资金的储蓄动员和投资管理等方面的效率，在养老金融方面的数字化运用可大大提升服务水平和服务能力。

至于发展养老金融本身，我认为首先是一个精算问题，其次是一个制度设计问题，最后才是金融问题。金融的本质是动员储蓄并将之转化为投资，解决好其中的流动性转换、期限转换和信用转换。金融不能创造无源之水，其发挥作用的前提是有一个解决好老龄化问题和养老保障的整体资金需求规模估算及其演变路径预测，这很大程度上依赖于整体养老金精算。如果精算问题不解决，就无法进行长周期和跨周期的考虑，既解决不好资金需求的来源问题，也解决不了管理投资问题。

其次是制度设计方面的问题。养老金融的基础制度设计和安排非常重要，直接关系到是否有足够的激励及其可持续问题。三个支柱之间的结构、规模和相互关系是一个重要方面，现在有些制度安排还可进一步优化。一个例子是，现有制度规定，个人参与第三支柱必须以开立第一支柱账户为前提，这种捆绑会让很多人不愿意参与第三支柱。也有税收激励问题，应该说当前关于第三支柱的税收激励安排还有进一步改进的空间。还有第二支柱与第三支柱之间是否可转移的问题，对此我认为不应该过多寄希望于这种可转移性来解决问题，第二支柱长期看会有很大空间，但目前覆盖面和规模都很有限，想在短期内大幅提升并不现实。发展第三支柱个人养老金的重点还是要想办法推动居民和家庭部门储蓄资金的转化。目前我国家庭储蓄超过130万亿，10%就是13万亿，1%就是1.3万亿，而相比之下现在个人养老金规模不到300亿。所以还是要解决家庭部门的财富管理、预期引导和终身财务安全问题，让更多家庭部门储蓄转到个人养老金账户。对居民和家庭部门而言，银行存款和个人养老金不都是储蓄吗？如果有良好的、可信的理财服务，将来还能解决好养老保障问题，应该是皆大欢喜！正是在这个意义上说，养老金融和金融机构在这方面可以大有作为，但如果制度设计本身有问题，甚至在有些领域没有很好地体现市场规律、做到激励相容，就很难做大，也很难持续。

以上都是个人观点，都基于自己的研究，与所在机构无关。谢谢。

（本文系周诚君在2023年养老金融50人论坛成果发布会上的发言）