文 |俞燕编 |吴戈出品 |喻观财经三十年沧海桑田，保险业物换星移。自从1995年我国首部《中华人民共和国保险法》（下称“《保险法》“）颁布并施行以来，30年间我国保险业面临的内外部环境皆已发生翻天覆地的变化，保险监管体系亦几经变革。随着时代变迁，《保险法》亦因势而变，分别在2002年修正（局部修改）、2009年修订（大修）、2014年和2015年修正，共经历四次修改。每一次修改，皆是对保险业发展和监管理念变革的响应。2015年《保险法》颁布第三次修正版后，保险法的第二次修订随即启动，并在当年列入国务院年度立法计划。然而，自从2017年保险业发生巨变，保险法修法工作在此后四年未列入国务院年度立法，被暂时搁置，直至2021年才有了新的动向，被重新列入年度立法计划。2026年9月4日，国家金融监督管理总局（下称“金监总局”）发布《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》（下称“草案”），第二次修订终于正式启动。这是《保险法》颁布31年来首次全面修订。上一次修法至今已过去整整11年，保险业和整个金融环境皆已发生巨变，面临的风险形势更加复杂多元，现行法存在条文滞后、覆盖面不全、监管授权不够、惩戒性不足、消费者权益保护效能偏弱、规定模糊与制度缺位等问题日益凸显。为了解决行业发展及监管面临的突出问题，及时填补法律空白、补齐短板弱项、扎紧制度“篱笆”，全面修订《保险法》势在必行，已成为金融法治建设的关键环节。虽然已长达十年未修法，《保险法》此时修订亦属正逢其时。2026年是“十五五”开局之年，“十五五”规划《纲要》和《金融强国建设“十五五”规划》已相继出炉，作为金融上位法的《金融法》草案亦已披露，此时修法可与之及时衔接。因此，与以往修改的版本相比，《保险法》本次修订，超越了以往“反应式”局部修补，是一次深具前瞻性的修法。修法历程自从1995年《中华人民共和国保险法》颁布以来，每一次修改皆顺应保险业内外环境的变化，是对时代嬗变的反应。修法的历程，亦是我国保险市场从无序到有序、从封闭到开放、从粗放到精细、从“规模驱动”到“价值驱动”转型，监管方式从以机构监管为主转向“五大监管”模式的演变历程。比如，2002年的修正，是为了履行入世开放承诺，对保险业法的部分条款进行了修订和完善。2009年的首次修订，是在金融危机背景下的首次大修，对保险合同和保险业法皆进行修订，并吸纳保险业“国十条”拓展的政策红利，确立了现行法的主体框架。加强了消费者权益保护，完善了保险利益规则，拓宽了保险资金运用渠道，放宽了保险公司组织形式，加强了偿付能力监管，完善了保险公司接管、破产、风险处置机制，并强化了监管机构职权。2014年和2015年皆为微调，2014年主要响应新《公司法》，调整了相关的条款，并体现简政放权，减少了一些行政审批事项。2015年的修正则体现持续简政放权和放管服改革，简化了市场准入程序，将保险销售从业人员考试和资格核准，改为执业登记管理，调整了保险公司高管任职和部分审批事项。此外，还调整了偿付能力相关法律表述，为“偿二代”监管体系落地提供法律依据。2015年修正版颁布后，原保监会便启动《保险法》第二次修订工作，并被列入国务院2015年立法工作计划。2015年，是保险业的一个重要时间节点。这一年正值《保险法》颁布20周年，此时进行全面大修，更具历史意义。2015年10月14日，原保监会草拟的《关于修改〈中华人民共和国保险法〉的决定（征求意见稿）》对外发布。不过，随着2017年保险业发生巨变，保险监管体系亦随之改革，《保险法》第二次修订工作自2017年起再未列入国务院的年度立法工作计划。种种信号显示，《保险法》二次修订被暂时搁置起来。直至2021年，《保险法》二次修订工作才再度列入年度立法工作计划，此后列入每年的国务院立法计划。金监总局成立后，在严监管强监管的监管导向之下，着手补齐监管制度短板，《保险法》二次修订的推进亦出现积极信号。2024年9月，时任金监总局法规司司长王胜邦在国新办发布会介绍了《保险法》修订的整体思路。次年3月，金监总局党委扩大会议提出，要加快补齐监管制度短板，积极推动《保险法》修订。2026年6月17日，上任不久的金监总局局长丁向群在2026年陆家嘴论坛上表示，全力推动《保险法》修订工作尽快落地。三个月后，《保险法》修订草稿出炉。本次修法是《保险法》颁布以来，修订时间间隔最久的一次，长达11年。而第一次修法和第二次分别间隔七年，第三次间隔五年，第四次修改的间隔则仅有一年时间。这11年，是保险业内外部环境发生变化最大的时期。2015至2025 年末，保险业总资产从12.4万亿元增至41.31万亿元，保费收入则从 2.4万亿元攀升至6.12万亿元。保险监管部门则两度迭变。保险业体量持续扩容的同时，现行的法律框架的适配性已明显不足，制度短板日益凸显。在保险业迈向高质量发展之际，老旧法律体系已成为一大阻碍。因此，《保险法》本次修订，在对过去十年保险业发展系统总结基础上，以问题为导向，立足保险市场创新实践，全方位补齐保险经营、行业监管、风险处置全链条制度漏洞，并与《民法典》《金融法》《金融稳定法》等相关法律进行衔接和统筹协调，以消除法条冲突。同时，还面向未来进行了一些前瞻性布局。“草案”共有8 章214条，比现行法增加了29条。“草案”起草说明披露，本次修订主要有五项内容：一、是加强股东穿透监管。二是完善审慎监管制度。三是健全风险处置机制。四是加强保险消费者保护。五是提高违法违规成本。《保险法》是保险合同法、保险机构法和保险监管法三合一的立法模式，从“草案”来看，本次修订的重点是保险机构法和保险监管法的部分。“草案”起草说明表示，本次修法，加强金融立法顶层设计和统筹协调，注重与金融法草案等的有序衔接，确保立法方向一致、体系协调统一，共同构建起金融立法“四梁八柱”。修订侧重综观“草案”，保险合同法部分相对修订的幅度不大，新增只有2条。主要是完善相关条款，与《民法典》进行衔接。此外，该部分主要加强保险消费者保护，完善保险业消费者纠纷调解机制，增加个人信息保护规则，禁止销售误导等侵害消费者合法权益行为。值得关注的是，犹豫期首次入法，已上升为法律制度。保险机构法的修改部分新增11条，删除3条，主要是进一步完善公司治理，严把准入关口，进一步加强股东穿透监管，加大对股东和实际控制人的管控力度，股东的出资义务、关联交易报告义务和信息披露义务进一步强化，并增加了对股东、实际控制人的监管制措施和专门罚则，扎牢扎密制度的“铁篱笆”。值得关注的是，“一致行动人”等概念首次纳入《保险法》。2015年“宝万之争”以来，一致行动人被一些资本系广泛应用于其旗下的保险公司，这一概念亦开始被保险业重视。“草案”加强了资本管理，进一步完善偿付能力监管法律制度，健全资产负债管理体系。此外，“草案”进一步完善资金运用监管，细化资金运用基本规则，将近年来放开的投资品种纳入其中，比如：投资股权、投资资产管理产品和资产证券化产品、投资黄金等大宗商品、参与期货和衍生品交易等。综观“草案”增加和修改的条款，最大篇幅放在保险业监管和法律责任章节，“保险业监管”一章从现行法的25条扩展到38条，共新增19条，删除5条。“法律责任”一章从22条扩展至29条，新增7条，亦属变化较大的部分。2015年《保险法》第三次修正时，保险监管部门还是原保监会。2018年3月发布的国务院机构改革方案提出，要深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置。为此，在银监会和保监会合并基础上组建银保监会。五年后（2023年3月），新一轮国务院机构改革方案提出，在银保监会基础上组建金监总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。随着本轮金融监管体制改革，金融监管从以机构监管为主，转为机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管五位一体的新监管模式。在新时期，防风险、强监管、促高质量发展，成为金融监管的三大关键词。自2017年起，防控金融风险便成为金融监管的重中之重。一批高风险中小金融机构改革和化险工作渐次启动，开始刮骨疗毒。金融监管部门亦推动形成“风险预警—问题整改—早期干预”的工作闭环。2026年发布的“十五五规划纲要”，专设“金融强国”一节，其中提出：坚持防风险、强监管、促高质量发展，加快建设中国特色现代金融体系。优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展。全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系，保障金融稳健运行。防范化解风险是金融监管工作的永恒主题。7月27日，金监总局2026年年中工作会议提出，要树牢底线思维，稳步推进中小金融机构改革化险，有效防范化解重点领域风险，坚决守住不发生系统性金融风险底线。坚持问题导向，坚定不移推进严监管强监管，坚守监管姓监定位，做到专注监管、严格监管。“草案”对保险监督管理机构的职责，便新增“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”的表述。由现行法的“制定并发布有关保险业监督管理的规章”，细化为“制定并发布保险业的审慎经营规则，包括公司治理、内部控制、关联交易、信息披露、偿付能力、资金运用、资产负债管理、产品营销、消费者保护、网络和数据安全等内容”。“草案”进一步完善审慎监管制度，强化公司治理、风险管理、内部控制等审慎监管要求，推动保险机构强化审慎经营、合规经营，着力消除监管空白和盲区，确保全覆盖、无例外。保险公司违反审慎经营规则时，保险监管部门新增数条颇具杀伤力的监管措施，比如：限制业务规模、交易对象，限制资产转让；责令调整董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员，限制其权利，或者退回一定期限内的薪酬；责令保险公司对直接负责的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员给予处分，责令对资本工具进行转股或者减记；责令主要股东按照有关规定限期补充资本，或者提供流动性支持；责令负有责任的股东、实际控制人限期转让股权、转移实际控制权，或者限制其权利；限制向负有责任的股东分配红利，或者责令其退回一定期限内分配的红利。以上规定与《金融稳定法》和《金融法》亦相呼应。7月31日金监总局等四部委联合发布的《关于健全金融机构治理的实施意见》，便首次将“股东不当所得追回制度”和“风险责任事后追偿机制”，从保险业扩展至全部金融机构及地方金融组织。“草案”同时规定，当保险公司有关股东、实际控制人在规定期限内未转让股权、转移实际控制权或者退回红利的，保险公司的董事、监事、高级管理人员逾期未退回薪酬的，保险监督管理机构可以依法申请人民法院强制执行。此外，“草案”还将会计师事务所、律师事务所、资信评级机构、资产评估机构、信息技术服务机构等为保险公司提供服务的第三方保险服务机构，亦纳入监督管理的范围。草案还新增保险监管机构及其工作人员依法履职的独立性，地方人民政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。此外，新增和其他国家或者地区的保监机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。风险处置关口前移在“保险业监管”一章中，最值得关注的是风险处置的内容。“十五五”规划纲要提出，要构建风险防范化解体系。2026年政府工作报告亦提出，积极稳妥化解金融领域风险，充实地方中小金融机构风险处置资源和手段。2017年，金融三年攻坚战开启，金融防范与化解风险被列为攻坚之首。一批资本大鳄“入笼”，一批高风险金融机构拆弹，在重组后获得重生。在保险业，安邦保险、华夏人寿、天安人寿、天安财险、恒大人寿、安心财险、易安财险、君康人寿、长安责任险等一批高风险保险公司陆续完成风险处置。不过，有业内人士指出，在处置风险过程中亦遇到一些新问题，和责任模糊地带，需要进一步明确和完善相关制度。“草案”起草说明提出，要积极总结近年来风险处置实践经验，吸收有关法律最新立法成果，进一步完善风险处置及市场退出规则。事实上，不光是《保险法》重视和完善风险处置的相关内容，《银行业监督管理法》修订“草案”，还将“监督管理措施”拆分成“监督管理措施”和“风险处置”两章，首次单设“风险处置”一章。与现行法相比，“草案”将风险处置关口前移，并实现风险的前瞻性化解，体现金监总局此前提出的“治未病、抓前端”的监管思路。“草案”新增中小金融机构风险预警和处置机制的相关规定，并修订和制定金融机构风险预警、早期纠正和风险处置等制度。“草案”新增“保险公司存在风险隐患的，保险监管机构可以采取本法和有关法律、行政法规规定的措施进行早期纠正，设定整改期限以及具体整改要求，并指导督促保险公司采取合并、引入第三方机构注资、债务重组、转让资产和负债等方式进行重组”，丰富了监管工具箱，增加了风险处置措施。“草案”新增保险监管机构对出险保险公司派驻的整顿工作组和接管组的职责和措施，为风险处置提供制度依据。值得注意的是，“草案”新增“保险监管机构依照规定实施股权、债权减记时，股东持有的被接管保险公司的股权代表的财产权益不足以弥补被处置保险公司的资产损失的，应当全额减记股权。被接管保险公司的债权人以及其他利益主体在风险处置中所得，应当不低于被接管保险公司直接破产清算时的所得”，这一规定亦与《金融法》与《金融稳定法》相呼应。有业内人士指出，这一规定将决定风险处置方案的设计，得以确定保单持有人和债权人的利益分配比例和排序。在以往的高风险公司化险案例中，保险保障基金成为风险处置的主力之一。“草案”完善了保险保障基金制度，新增规定保险保障基金管理机构参与风险处置时，可以代表保单债权人行使债权申报、参加债权人会议、投票表决等相关权利，从而明确其权责。总体来说，“草案”规定，保险监管部门除了推动保险机构风险处置，还引导其加快治理重塑、管理重构和业务重组，以巩固其化险成果。“草案”同时提高保险机构的违法违规成本，坚持过罚相当、罚没并举、宽严相济，结合保险市场发展情况，扩大法律责任覆盖面，适度提高罚款幅度，提高违法成本，以扭转“罚不及损”“罚不及得”等情况。可以预见，《保险法》二度修订后，将进一步扎紧制度的“铁篱笆”。【《保险法》制订与修订历程】1991年9月，开始起草我国《保险法》。1995年6月30日，第八届全国人大常委会第十四次会议通过《保险法》，1995年10月1日 起施行。2002年10月28日，第九届全国人大常委会第三十次会议通过《关于修改的决定》，进行第一次修正。2003年1月1日起施行。2004年10月，原保监会会同有关部门正式启动《保险法》第一次修订的准备工作。2005年12月，原保监会形成《中华人民共和国保险法（修订草案）》建议稿，上报国务院法制办公室。2007年12月4日，形成《中华人民共和国保险法（修订草案）》建议稿，上报国务院法制办公室。2008年8月1日，国务院常务会议原则通过《中华人民共和国保险法（修订草案）》。2008年8月5日，国务院向全国人大常委会提交《中华人民共和国保险法（修订草案）》的议案。2008年8月12日，全国人大财政经济委员会审议《中华人民共和国保险法（修订草案）》。2008年8月26日下午，十一届全国人大常委会第四次会议分组审议《中华人民共和国保险法（修订草案）》。2008年9月16日，发布《中华人民共和国保险法（修订草案）》征求意见稿。2008年12月23日下午，十一届全国人大常委会第六次会议分组审议《中华人民共和国保险法（修订草案）》。2009年2月26日下午，十一届全国人大常委会第七次会议召开分组会，分组审议《中华人民共和国保险法（修订草案）》，进入“三审”程序。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议审议通过《中华人民共和国保险法（修订案）》。2009年10月1日起施行。2009年9月14日，最高人民法院审判委员会第1473次会议通过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（一）》，2009年9月24日，公布，2009年10月1日起施行。2013年5月6日，最高人民法院最高人民法院审判委员会第1577次会议通过《关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（二）》，2013年6月8日起施行。2013年6月，原保监会开展保险法后评估工作，重点论证保险法修改方案。2014年，根据《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》的精神，国务院有关方面经研究提出，需要取消和下放依据保险法等５部法律设立的有关行政审批项目，对５部法律的个别条款进行修改。2014年7月，原保监会启动保险法修改工作。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过《关于修改等五部法律的决定》，进行第二次修正，2014年8月31日起施行。2014年10月，原保监会形成《关于修改〈中华人民共和国保险法〉的决定（征求意见稿）》建议稿。2015年4月13日，国务院发布2015年立法工作计划，预备提请全国人大常委会审议项目险保法修订草案。2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议通过《关于修改等五部法律的决定》，保险法进行第三次修正，2015年4月24日起施行。2015年9月21日，最高人民法院修正《关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（三）》。2015年10月14日，国务院法制办公室发布原保监会草拟的《关于修改〈中华人民共和国保险法〉的决定（征求意见稿）》，启动第二次修订。2015年11月26日，最高人民法院发布《关于适用若干问题的解释（三）》，自2015年12月1 日起施行。2016年3月17日，国务院发布2016年立法工作计划，提请全国人大常委会审议项目险保法修订草案。2018年7月31日，最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（四）》。2020年12月29日，最高人民法院修正《关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（二）》。2021年1月1日起施行。2020年12月29日，最高人民法院修正《关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（三）》。2021年1月1日起施行。2021年5月27日，国务院发布2021年度立法工作计划，保险法修订草案预备提请全国人大常委会审议。2022年7月5日，国务院发布2022年度立法工作计划，提请全国人大常委会审议保险法修订草案。2023年5月31日，国务院发布2023年度立法计划，预备提请全国人大常委会审议保险法修订草案。2024年5月11日，国务院发布2024年度立法计划，预备提请全国人大常委会审议保险法修订草案。2025年3月13日，国家金融监管总局党委扩大会议表示，加快补齐监管制度短板，积极推动《保险法》《银监法》修订。2025年5月14日，国务院发布2025年度立法工作计划，预备提请全国人大常委会审议商业银行法修订草案、保险法修订草案。2026年5月11日，国务院发布2026年度立法工作计划，预备提请全国人大常委会审议保险法修订草案。2026年9月4日，国家金融监督管理总局发布《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》，进行第二次修订。图片：网络
