劳东燕：检察系统考核机制的问题根源与改革方向

以下内容来自中国政法大学“蓟门决策Forum”

编者按

2024年10月30日下午，蓟门决策论坛第135期“为什么众口称赞? ——检察系统考核政策调整的法律价值研讨”，在中国政法大学学院路校区举行。现推送主讲嘉宾、清华大学法学院教授劳东燕老师的发言，全文共5000余字，阅读约需13分钟。

若对司法办案过程有所了解，就会发现内部考核制度对办理案件有特别重大的影响。一些公开宣讲的政策，如果跟系统内部的考核制度在指向上相冲突，结果必定是内部考核的指向会胜出。

目前检察系统中的各种考核，可以分为单位考核与个人考核两种。人们会注意到，对单位与个人的考核跟案件的实际质效之间，未必完全是正相关的关系。考核机制与案件质效之间可能存在潜在冲突。比如，有些地方注重对不捕率与不诉率的控制，在考核中将之作为消极指标，即作为对单位与个人考核的扣分项，这样的考核机制，关注的就很难说是案件质量本身，而是设法降低不捕率不诉率。如此一来，势必造成可捕可不捕的捕，可诉可不诉的诉。

与此同时，这样的指标设定，也会使得后续的纠错变得特别困难。比如说某个案件中确实逮捕了不该逮捕的人，或者说起诉了不该诉的人，就很难予以纠正。因为一旦纠正的话，会影响对办案人员与办案单位的考核，谁也不想在考核中排在后面。

实际上不止是这个，目前被广泛推行的错案追究责任制，也是有问题的。错案追究责任制的初衷是要提升办案人员的责任感，但由于对错案的判断很难给出合理明确的标准，且所谓错案的造成原因往往比较复杂，一刀切处理，客观上会导致相关的司法工作人员受罚，乃至影响整个单位甚至整个省在全系统中的排名，最后不仅未能如预期那般促进案件的质量，反而严重影响对案件的纠错。这使得错案在司法系统之内要得到纠正，变得前所未有的困难。

一些制度的设置初衷我觉得是好的，但必须要考虑运作层面可能会产生什么样的变形的问题。这种变形是决策者应该考虑的，否则很可能会导致与制度设计初衷相反的结果。

1、检察机关考评机制概况

就我所知，之前检察系统推行认罪认罚制度，在相当程度上是通过排名来提升各地认罪认罚的比例。去调研时，我们发现有的省，开始时在认罪认罚的排名方面在全国是倒数，换了新的领导之后，经过一两年，认罪认罚的排名一下子就跃升到全国前列，有超过95%的案件，都是按认罪认罚来处理的。我们不知道，考核数据上的这种急剧变化，究竟是通过什么办法达成的。另外，就不捕不诉率的比例，原来也有内部考评，一度是要求达到一定的比例，并不是越低越好，但后来考评时又作为消极指标，导致捕诉合一的背景下，想要决定不捕尤其是捕后不诉，就变得更为困难。

我对认罪认罚制度整体上不持反对意见，但95%的比例显然太高了，后来调整到85%，这个比例也是偏高的，不一定符合司法的实际情况。司法中的案件情况，如果按“二八定律”，可能有八成案件比较简单，两成案件属于疑难复杂案件。复杂疑难的案件不宜采用认罪认罚，在八成左右的简单案件中，不见得所有被告人都愿意接受认罪认罚。即便认为认罪认罚制度对司法案件的繁简分流有正面作用，六成左右或者五成到六成，可能是比较合理的比例。

就“案－件比”的考核而言，当时定“案-件比”的指标，初衷是认为有的案件经过多个程序，但只是在程序中空转，并没有解决其中的纠纷。另外也存在部分案件，不同机关之间相互借时间的问题。但是，将“案-件比”设置成考核指标后，导致其他问题的出现。比如案件中觉得事实证据有问题，但要退补的话，就是提高“案-件比”的比例，导致不少案件即便检察官觉得有问题，为了个人与单位的考核指标好看，也不会将案件退补。曾有一位律师向我感叹，他办理的一个案件，检察院因“案-件比”的考虑不愿退补，导致几千万的受贿款中最后只认定了其中一小部分，连他都认为这样的处理有问题，尽管这是有利于他的当事人的。

检察机关的考核指标，最早征求意见的版本中是有83个指标，正式公布时是60个，后面运行了一段时间，由60个减到46个再减到38个。从目前的趋势来看，包括这次改革，应该会进一步减少指标。

目前检察机关的考评体制有一些共同特点：一是它属于竞争性的考评，因为是要排名的，排在后面往往会产生类似于羞辱的效果。每个人都想让排名提前，但总有人垫底，垫底者如果想要超越，就需要把自己的指标进一步提高。由此，竞争性的排名不可避免地会导致数据水涨船高的现象。二是追求“指挥棒”的现象突出，当然也是跟高层设计有关。因为在推出一些改革举措之后，高层是希望尽快看到成效的，需要通过指标设定来检验成效，或者迅速贯彻成效。三是整体上量化考核是一种系统环境，不仅存在于检察系统，也不只存在于司法系统，几乎全社会包括高校都是这样。

2、考核机制的受制因素

（一）管理层面

首先会面临指标设定不一定科学的问题。案管办对实际办案情况不一定完全熟悉，再加上实务情况复杂多变，导致指标设定本身挺困难。我倒不是指责案管办，觉得就是他们的问题。在司法高层工作的人员，对地方实务不一定很了解；退一步说，即便是做地方实务出身，相应知识仍然是地方性的，而全国各地的实践情况往往会有较大的差别。所以指标设定本身不一定科学。

其次，有很多实践工作是很难设指标来考核的。就像我们当老师，会发现很多投入是“良心活”，不见得能在考核中呈现出来。我从2009年成为硕士生导师之后，几乎每学期的周末都举办读书会，每两周一次，每次一个周天。这都是义务性的付出，没有任何报酬，也不被考核机制看重。再如，除了学位论文属于指导教师明文规定的工作量，学生平时自己写的习作论文，有时可能会有三四稿的返修，来来回回好几轮，但不见得能在考核中体现，更不要说通过量化的方式。敬业与否很难完全通过指标来衡量，客观上也很难设定指标。另外，疑难案件与简单案件如何设定比例，由于案件情况各不相同，也很难进行量化。

再次，指标设定与目标指向并不契合。检察机关的指标设定，目标肯定是提升案件质效，案件质效考核中当然包括不应该把无罪的案件搞成有罪，不应该把罪轻的案件搞成罪重。但从目前的指标设定来看，其实都是偏向于往有罪与罪重的方向指引，与提升案件质效的目标并不完全契合。

（二）结构层面

第一，考核机制内在地具有行政性，是科层制意义上的做法，科层制的考核主要是便于上层掌控下面，但不一定符合司法运作的规律。

第二，受固有权力运作机制的影响。周雪光在《中国国家治理的制度逻辑》一书中曾分析过我国权力运作机制的特点，上层负责设定目标，下面负责执行，目标必须完成，至于采取什么手段是下面自己考虑的问题。这样的权力运作机制主要考虑对上负责，对手段本身会比较宽容。这也导致运作层面的问题的出现，往往不可避免。

第三，与领导的任期因素有关。由于任期制的限制，如果推出的改革措施想要在确定期间内得到贯彻并取得成效，就必须赶时间。五年制任期内第一年酝酿，第二年马上就要有指标，迅速推出才能产生成效。

第四，竞争性机制本身固有的问题。竞争性机制本身不可避免地导致为指标而忽视真正的目标，包括引发数据的弄虚作假。在竞争性机制中，只要有排名，为防止自己垫底或想要成为先进，数据方面几乎一定会作假。

第五，不同机关的考核指标往往相互冲突，很难形成共同的助力。指标考核不只是检察机关设置，公安与法院也都有考核。检察机关为了考核指标好看，就恨不得每一起案件都认为公安机关有问题，以便提出侦查监督方面的检察建议。有的地方出现公安办理的案件，50%甚至更高比例的案件都被认为侦查环节存在问题。目前一些案件公安侦查环节的确有问题，但要说超过一半甚至更高比例案件侦查环节都涉嫌违法，可能也不符合实际情况。由于各机关之间都考核，且自行其是，指标指向之间的相互冲突，这势必导致只顾满足指标而忽视案件质量成为普遍的现象。

第六，目前的考核指标主要针对业务，但政治表现也很重要甚至对晋升来说更为重要，但政治表现实际上很难指标化。

3、考核机制引发的问题

第一，增加工作量的同时，并未真正提升案件的质效。比如，就认罪认罚制度来说，为了获得高比例的数据，实践往往存在强迫或变相强迫被告人认罪认罚的情况，并且这种情况具有一定的普遍性。与此同时，由于考核标准放在如何获得被告人的认罪认罚，这使得检察人员会把工作重心放在这个方面，至于案件本身的事实和证据问题反而不会花很多精力去关注，只要被告人认了，后续环节包括审判阶段也往往不再认真审查，客观上导致对案件事实证据认定质量的降低。这与考核机制的基本目标就完全背离了。

第二，在数据上弄虚作假。如前所述，系统内竞争性的考核机制会不可避免地激励数据注水的现象。同时，如果考核本身还涉及高层改革措施成效，由于司法高层需要向更高层汇报改革成效，势必对数据作假不会严厉处罚，基本上是“高高拿起，轻轻放下”。而如果数据作假没有严重后果的话，就会进一步导致一种系统性的注水与做假。又由于各机关都有考核，而彼此的指标指向又相互冲突，基于相互配合的考虑，相应数据更不具可信性，反而更加难以真正呈现司法办案的实际质效与真实面貌。

第三，更严重的是，系统化的数据作假会进一步形成逆淘汰效应。在这样的考核机制下，通过数据弄虚作假更可能成为系统中的先进，而踏实办案的人或单位反而被无视或被边缘化。因为踏实地去办案，哪怕再努力数据也不见得很好看，能够不垫底就很不错了。如此一来，就会形成逆淘汰效应，认真办案的个人与单位反而变成后进。由此形成的反馈机制也容易对上层决策产生误导，如果数据本身有问题，跟现实情况有不小的差距，据此做出的决策往往出错率也会更高。

第四，考核机制会让所有人几乎都困于系统中。这里谈的并非都是检察系统的问题，我们很多人在目前量化考核趋势越来越强化的环境中，都是困于系统中的外卖骑手。目前考核机制，体现的都是管控思维，包括量化考核看起来使用了先进技术，但是底层逻辑与思维并无根本的变化。

4、考核机制的改革方向

就检察系统来说，减少不必要、不恰当、不合理的考核，尤其是不再对各地业务数据进行排名通报，我认为还是非常值得肯定。目前因刚刚推行，还没到贯彻层面，所以暂时看不到实际的成效。同时，我认为，如果竞争性的考核机制继续存在，而管控型的底层逻辑又没有改变的话，想要从根本上解决考核机制所带来的问题，其实还是蛮难的。不得不承认考核是必要的，但如何构建比较科学考核，确实是一个难度很高的课题。对此，有四个初步的建议。

第一，考核上采用达标性机制而不是竞争性机制。达到一定标准就算合格，但并不进行竞争性排名，这可能有助于减少或消解竞争性机制本身的缺陷。竞争性的排名，哪怕不对社会公开，只要系统内部都能看到，都会形成类似于恶性循环的趋势，因为谁都不想垫底。

第二，目标的指向与指标的设定之间需要具有内在呼应性。检察机关需要改变有罪导向与罪重导向的立场，考核追求是办案的高质效，而不是一味地有重或罪重。案件办理不是说一定要不利于被告人，对被告人越严厉越好，所有可诉可不诉的一定要诉，可捕可不捕的一定要捕。一方面宣称要宽严相济，另一方面指标设定上却将从轻从宽设定为消极指标，二者之间显然存在内在冲突。目前想要指标与目标之间具有完全的内在呼应性不太可能，但对于比较突出的问题的确是可以做出调整。

第三，考虑内部考核机制跟其他机关之间的考核机制相协调。局部的比如检察环节为何要进行绩效考核，就是为了要提高办案质量，但办案质量不只体现在检察环节，而体现在整个侦查、起诉和审判的过程中。这意味着，三机关的考核需要考虑彼此之间如何协调的问题，认真思考各机关之间的指标如何设定才能最终有助于案件质量提升的问题。目前就我所知，各机关的内部考核机制基本上还是各管各的，这样就会存在问题。局部看起来似乎是提升了案件质量，像检察机关把无罪判决率降低，撤诉率降低，或者把不捕率不诉率降低，认为降低就代表案件办理质量高；然而，对法院来讲，审判质量的考核就不是这样。局部的质效提升要服务于整体。建议将不捕率不诉率当作检察机关内部考核的积极指标，同时作为公安机关内部考核的中性指标，将无罪判决率与撤诉率当作法院内部考核的积极指标，同时作为检察机关内部考核的中性指标。

第四，建立有效的反馈机制。目前的改革举措都是预设一个目标，然后考虑为实现该目标需要采取什么手段，考核机制的设立也是这样。这是目的理性的思维。目的理性的思维涉及的是想象中的因果，容易误认为只要采取某种手段，就能够实现相应目标。这种思维有其不足，播下的是龙种，经过系统的黑箱作用之后，收获的可能是跳蚤。想象的因果与实际的因果不一定重合。为避免这种偏离，就需要建立有效的反馈机制，能够及时将运作层面的问题加以反馈，以便让考核机制可以自我校正与改善，最终通过指标调整实现预期效果。

本文作者 | “蓟门决策”