概 要
民营企业面临多重司法困境，企业产权和人身安全应得到有力保护。但涉企的顶格罚款，恶性跨省逐利执法案件频频发生。行政权力滥用，枉法行政屡禁不止。这不是法制不健全，而是行政权力没有得到有效限束的后果。应该立法明确责任机制，将民营经济的健康发展纳入政府主要职责范围，是地方的“一把手工程”。同时将民营经济发展的系列指标，纳入部门绩效考核与责任制度，列入干部考核指标，与职位晋升直接挂钩。建立健全问责制度，坚决执行追责制度。
文｜唐大杰
北京微观治库创始人
武汉大学财税与法律研究中心客座研究员
10月10日，司法部、国家发展改革委在门户网站公布《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》，向社会公开征求意见。
民营企业面临多重司法困境
合法权益难以得到保护
笔者长期研究涉企公共政策，坚持为保护民营经济的法治化鼓与呼。根据多年调研和实践，发现民营企业面临的司法困境有：
（一）司法部门滥用非法经营罪、挪用资金罪、职务侵占罪、拒不支付劳动报酬罪等“口袋罪”；
（二）公安办案时，企业家常被超期羁押；
（三）随意扣押、处置民企的财产和企业家个人财产；
（四）司法机关常用刑事案件来处理经济纠纷；
（五）滥用上网追逃、跨省追捕等司法权力；
（六）司法透明度下降，越来越多的审判不公开、不上网；
（七）对企业和商户的行政处罚过于严苛，常常顶格罚款；
（八）跨省抓捕企业家的逐利执法屡禁不止；
（九）留置制度对企业家威胁越来越大......等多个方面。
如果不能摆脱这些现实困境，民营企业难以树立信心，民营经济难以健康发展。
正如企业家代表张文中在2月21日举行的司法部立法座谈会上所说：
“依法保护产权，保障企业家合法权益，为企业家创新创业营造公平正义的法治环境，这是企业家非常关心的事。”
笔者建议《民营经济促进法》应坚持以保护民营企业和企业家合法权益为出发点，维护公平正义，约束行政权力的随意性，积极改善营商环境。
近两年的经济局面变化很大，一些地方营商环境也有恶化趋势。
经济下行，财政收入增长乏力，首先影响的是政府行为。
2024年上半年，全国一般公共预算收入115913亿元，同比下降2.8%；一般公共预算收入中，全国税收收入94080亿元，同比下降5.6%；但非税收入21833亿元，同比增长11.7%。罚没收入是非税收入中的重要组成部分。近年来政府的罚没收入呈现出了较为明显的增长态势。从国家统计局公布的数据看，除了2020年增速较低外，其他年份的罚没收入基本上都是两位数增长，均大大超过当年的财政收入增速。
罚没收入的快速增长，不禁令人产生政府滥用利用行政权力，肆意扩张财政的疑问。罚没收入在地方财政收入的占比越来越高，地方政府对罚没收入的依赖度也会增加，以至于“罚没成瘾”而陷入败坏营商环境的恶性循环。
其实，2019年颁布的国务院《优化营商环境条例》第五十九条规定，行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。
采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；
违法行为情节轻微或者社会危害较小的，可以不实施行政强制；
确需实施行政强制的，应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。
但执法加重，罚没收入快速增长是不争的事实。很多罚没是随着政府的专项整治而来的，这时候往往实施严苛的执法标准。可以整改的，不给机会；可以警告的，给予处罚；可以少处罚的，给予顶格处理。很多治理采取综合执法，一事多罚，甚至对企业作出一关了之的“死刑”判决。在环保整治、优化产业结构、城市创建等多次专项整治中，这类案例屡见不鲜。这样的处罚不透明，不确定，其程序不公更加明显。
《中华人民共和国行政处罚法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。而目之所及的重大处罚案例中，被处罚者都放弃了合法权利，没有一家启动行政复议，更妄论提起行政诉讼。在如此现实环境下，企业还要继续经营，还在政府部门的监管下，以不得罪、不恶化关系为生存之道。这是普遍的“官民关系”。
▲ 图源Pexels近年来司法机关异地抓捕民营企业主、罚没外地企业财产的恶性逐利执法事件频发，这一现象被法律界称为“远洋捕捞式”案件。另外，跨省抓捕、逐利执法案件的多样性和复杂性，也使得企业绝不可能通过自身力量来防范。
现行法规明令禁止违法异地办案。《公安机关办理刑事案件程序规定》第三百四十六条规定，公安机关在异地执行传唤、拘传、拘留、逮捕，开展勘验、检查、搜查、查封、扣押、冻结、讯问等侦查活动，应当向当地公安机关提出办案协作请求，并在当地公安机关协助下进行，或者委托当地公安机关代为执行。
但上述“远洋捕捞式”案件中，“办案人员”主动出击，跨省蹲点，寻找资产质量好的企业下手“捕捞大鱼”，他们不仅不与当地公安机关协作，其“办案”的隐蔽性、专业性堪比警匪大片，只是此时的正反角色合体了。
跨省的恶性逐利执法并非近期才有。2020年公安部印发《公安机关异地办案协作“六个严禁”》的通知（公通字〔2020〕6号）。重申了严禁未履行协作手续，跨县及以上行政区域执行传唤、拘传、拘留、逮捕等规定。《通知》还强调，违反上述规定的，一律对责任人及其所属公安机关予以通报批评；依规依纪依法从严追究有关人员的直接责任和领导责任。
针对日趋严重的逐利执法，2021年5月，公安机关还发布了《禁止逐利执法“七项规定”》，禁止执法创收，禁止以刑事手段插手干预经济纠纷、民事纠纷等逐利执法行为。
法规不可谓不明确，不可谓不严厉。比如“七项规定”还有更具体明细的处罚规定：
“违反上述规定的，对责任人及其所属公安机关予以通报批评，取消年度评先评优资格；造成恶劣影响或者造成其他严重后果的，对责任人采取停止执行职务或者禁闭措施，依规依纪依法从严追究有关人员的直接责任和领导责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
但跨省抓捕、恶性逐利执法事件似乎并没有得到遏制，近两年反而日趋多见。
这些焦点问题都有对应的法律法规，有关部门三令五申，但为何恶性事件频频发生，屡禁不止？这恐怕不是制度建设的多寡问题，而是行政权力得不到有效制约所致。如果任由恶性逐利执法发展下去，将使国内市场处于分裂状态，破坏社会和谐，从根本上打击民营经济的基础，动摇民营企业家的信心。逐利执法、枉法行政，也将撕裂行政体制，撕裂法治体系。要解决行政权力的任意性、破坏性，必须从限缩行政权力着手。
明确政府的责任
落实问责追责制度
正在讨论的《民营经济促进法草案》，应该体现行政公平，司法公正，应是一部约束行政权力的行政法。
《民营经济促进法》，首先应通过法律形式来明确促进民营经济健康发展的公共行政权力的来源、程序和监督，在源头上确保行政行为的基本属性。
明确行政主体的职权与职责，将促进民营经济健康发展纳入政府主要职责范围，规定各级政府对本行政区域内的促进民营经济健康发展工作负总责。同时将民营经济发展的系列指标，纳入部门绩效考核与责任制度，列入干部考核指标，与职位晋升直接挂钩。
其次，应赋予民营经济主体（企业和企业经营者）监督权利，成为对行政部门的监督和制约主体，通过信息公开程序、听证程序以及回避程序来规范行政行为的程序，避免行政行为中的不确定性和随意性。
例如，行政处罚法规定，保护当事人的合法权利，事前告知说明，听取当事人陈述申辩，并进行公开听证。如果当事人放弃权利，将执法程序完全公开化、透明化，处罚报告必须公示。保护当事人的行政复议权利。对于重大处罚事项（金额达到一定指标，或影响力较大），即使当事人放弃行政复议，行政执法者必须公开说明，召开听证会，甚至主动提交上级部门进行行政复议。
此外，通过立法保障“民营经济促进”的行政权力配置，明确各方行政主体的责任，明确保护和发展民营经济，优化营商环境是“一把手工程”。建立以部门一把手为责任主体的多层次、相互衔接的责任制，层层负责、环环相扣，健全问责制度，坚决执行追责制度。
例如，对滥用行政处罚，乱罚款、随意加重处罚的行政部门予以追责，对一把手进行组织上的处罚。对违反《公安机关办理刑事案件程序规定》，跨区域抓捕，逐利执法的公安机关一把手直接追责。
党中央、国务院高度重视促进民营经济发展。党的二十届三中全会明确提出，制定民营经济促进法。这表现了国家对于保护、促进民营经济的决心。
但从《草案》文本来看还存在明显的拼凑痕迹，也难以超越近年对于民营经济的各项促进政策，更没有挖掘市场化改革的潜力，缺乏构建民营经济促进法治框架的行政部主动性。
作为我国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律，不仅要将发展民营经济的方针政策转化为法律制度，巩固改革成果，更应回应各方关切，解决现实问题，从而提振发展信心，促进经济社会和谐发展。
社会各方应充分利用此次立法机会，挖掘改革潜力，在综合改革、全面改革的整体布局下，将现代行政体系建立在法治化、市场化的现代国家治理基础之上。
