文｜陈肖涵
山东大学生活质量与公共政策研究中心研究员
邢占军
山东大学生活质量与公共政策研究中心主任、研究员
近期，国务院发布了关于修改《全国年节及纪念日放假办法》（以下简称《放假办法》）的决定，全体公民放假的假日由11天增加至13天，并明确了新的调休规则：除个别特殊情形外，法定节假日假期前后连续工作一般不超过6天。
消息一出，立刻成为热门话题，假期额度的增加收获了无数“打工人”的点赞，而调休规则的更新则引发了很多讨论。有人认为这次调整有点“隔靴搔痒”，调休就应该直接取消；也有人觉得调休不能取消，否则很多节日根本无法充分享受。
关于调休的争议已经持续了一段时间，爱恨者兼有，远离家乡的人要靠调休凑出时间回家和家人团聚，外出休闲旅游的人希望能够更好地安排行程，但调休前后的超长工作日又会打乱正常的工作生活节奏，会让人疲惫不堪。
调休这项让人“爱恨交织”的制度安排到底是怎么来的？这项制度是否有可能被取消？
事实上，此次法定节假日的调整已经酝酿了一段时间：
一方面，这次调整充分收集和考虑了近年来“两会”提案、社交媒体平台和专题调研中公众对休假的期待和建议，是对民众需求的积极响应。
另一方面，节假日本身具有促进假日消费的经济功能，此次增加假期也释放了提振经济的信号，在当前经济形势严峻复杂、经济结构调整转型的关键时期，这项政策是响应党的二十届三中全会号召、合理刺激居民消费的有效方式。
《放假办法》调整后，职工全年工作时长缩减为1984小时，突破国际公认的制造业工作时长（1年2000工作小时），代表着中国从产能型国家逐步向消费型国家转型的趋势。
由此可见，法定假期安排的调整与社会经济发展密切相关，要全面理解假期调整的逻辑，还需从头梳理一下我国休假标准的演变。
从无到有
新中国成立前夕的1949年9月，中国人民政治协商会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。《共同纲领》全文不过六千余字，但其中对劳动者的劳动时间做出了明确的规定，要求公司企业一般应实行8小时至10小时工作制。
就休息日而言，《共同纲领》中没有作出相关规定，但根据1956年5月发布的《劳动部关于工矿、基本建设、交通运输企业工人职员节日假日工作和延长工作时间以及履行国家义务、社会义务时的工资问题的通知》，周日是工人职员的休息日，这意味着全年共有52天的休息日，即所谓的“单休”。
此外，1949年前政务院发布的《全国年节及纪念日放假办法》规定了春节3天、国庆2天、五一1天、元旦1天共7天的假期，同时对少数民族习惯的节日和妇女节、青年节、儿童节、建军节等涉及部分人群节日的放假安排也进行了规定。
新中国成立之初对周休息日和节假日的规定标志着国家重视劳动者休息休假权，休假制度初步形成。
除了周休息日和法定节假日，还有一些其他的灵活假期，如1952年前政务院《关于各级人民政府工作人员休假制度暂行规定的通知》中规定了10天至1个月的带薪年假时长，这一规定可以说是带薪年休假的“前身”，但遗憾的是，这项通知仅适用于政府工作人员，且没有得到连续的贯彻施行。
此外，劳动者还享有一些灵活的假期，例如夏季可以提前一小时下班，气温超过38摄氏度就放假等等，工人加班在当时也是相当常见的现象。
从今天的视角来看，每年五六十天的假期似乎并不充裕，一些复杂的灵活休假规定也未能在全国范围内持续推行。然而，考虑到新中国成立初期的情况，面对千疮百孔、百废待兴的社会经济环境，恢复和发展生产是国家和全体人民的首要任务。再加上新中国成立带来的巨大鼓舞，全社会呈现出一片欣欣向荣的景象，劳动人民充满了热情和干劲，许多人周日也不舍得休息，节假日更是相当奢侈的休闲和家庭团聚时光，此时的休假标准是相对简单和基础的。
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改革开放后，随着中国经济发展和社会进步，老百姓的钱包渐渐鼓起来，对生活品质的需求自然也高了起来，缩短工时成为趋势，以往许多零散的休假政策也有待明确和统一。
时任中国科学技术促进发展研究中心主任的胡平对此尤为关注，他在国外工作期间发现，实行五天工作制和短工时不仅能够带来生产的高效率、低能耗，还能促进第三产业发展。1986年，胡平带领团队启动了“关于我国缩短工时问题”的研究项目，该研究先后在全国上千个工业企业和商业企业进行了抽样调查，并统计和比较了世界各国的工时制度，以为国内工时制度变迁提供借鉴[1]。课题研究结论为，目前我国已具备逐步推行五天工作制的条件，这项研究成果为国家推行“五天工作制”奠定了基础。
为了避免大幅削减工作时间对生产效率和经济发展带来不良影响，我国的工时制度改革采取了“两步走”策略。
1994年2月，国务院发布了《国务院关于职工工作时间的规定》，规定职工每日工作8小时，每周工作44小时，该工时标准于1994年写入《中华人民共和国劳动法》，也就是人们熟悉的“大小周”休息日制度，“大周”休息2天，“小周”休息1天。
一年后，新的工时制度并未对社会生产造成不良影响，国务院修订了《国务院关于职工工作时间的规定》，正式确定了每日工作8小时，每周工作40小时的标准工时制，我国自1995年5月1日起正式实行“双休”，全年休息日增加到104天。
实行双休后，劳动者拥有了更多自由时间，旅游逐渐走入日常生活，但周末两天的假期对旅游出行而言，还是显得有些仓促，人们对长假期的需求逐渐增长。
在双休实行不久后，国家又接连发生两件大事，分别是1997年亚洲金融危机爆发和1998年长江流域发生特大洪灾，这些事件对国家宏观经济和居民生活都造成很大影响，为应对挑战，国家出台了一系列刺激经济的政策。
1999年休假作为一项重要的民生福利也受到更多关注，国家很快酝酿出台了提升年节假日标准的计划。1999年9月18日，国务院修订了《全国年节及纪念日放假办法》，将国庆和五一假期增加至3天，全年共增加了3天的假期，形成国庆、春节、五一三个小长假。1999年恰逢中华人民共和国成立50周年，国庆节的3天假期与前后两个周末合并，组成了7天长假，这是我国的第一个7天长假，迅速带动了假日旅游的兴起。
休假标准的演变情况梳理到这儿，调休政策适时出现了，主要是为了组合出“黄金周”长假，以拉动旅游消费，提振经济。第一个“黄金周”期间，全国就迎来了4000万人次的出行量，旅游业的发展自此按下快车键。
为了更好地安排节假日相关工作，2000年6月21日，国务院办公厅转发国家旅游局等部门《关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》，确定由国家旅游局牵头，会同国家计委、国家经贸委、公安部、建设部、铁道部、交通部、民航总局、广电总局、国家统计局、国家宗教局、国家文物局等部门建立全国假日旅游部际协调会议制度，由全国假日旅游部际协调会议办公室定期发布假日安排和旅游信息，承担疏导客流，协调处理出现的重大交通、安全和紧急救援等相关任务，也就是大家都很熟悉的“假日办”，直至2014年9月15日，全国假日旅游部际协调会议办公室才正式撤销，其职能并入国务院旅游工作部际联席会议制度，但节假日调休继续实施。
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“黄金周”的实行确实大大刺激了旅游消费，但其中的问题也很快显现出来，中国是个人口大国，相信不少人仍对国庆假期出游时人山人海的景象记忆犹新。集中的“赶集式”旅游大大增加了交通、住宿、旅游景点的压力，导致相关公共设施和公共服务承受了巨大负担[2]。
不仅如此，“黄金周”带来的经济效益也受到了质疑，有研究发现，“黄金周”的正面经济效益是短期的，从长远来看，负面效果更加明显[3]。随着问题的不断加剧，改革节假日放假办法成为必然趋势。
在酝酿节假日修改方案的过程中，2006年春季开始显现的美国次贷危机逐步席卷全球，我国的出口和经济增长都受到严重影响，2008年11月我国政府推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施，也就是大家熟悉的“四万亿计划”，在此背景下，通过调整节假日安排，释放居民旅游消费的潜力也成为政策应对“组合拳”的一部分。
与此同时，对传统节日的保护和弘扬引发了广泛关注，2004年5月6日，人民日报发表了题为“不要冷落了自己的传统节日”的报道，称亚洲某国准备向联合国教科文组织申报“端午节”为本国的文化遗产，并将向联合国申报“人类口头遗产和非物质遗产代表作”[4]，韩国将端午节申报为文化遗产一事引发了人们对保护传统节日的反思。
在多重因素的影响下，2007年12月14日，国务院发布了关于修改《全国年节及纪念日放假办法》的决定，将五一假期由3天缩减为1天，同时增加了清明节1天、端午节1天、中秋节1天的假期，全年假期天数由10天增加至11天，其中1天的假期可以通过调休组成3天短假。此次放假办法的调整增加了三个传统节日小长假，不仅大大分散了“黄金周”期间的集中出行压力，还为人们提供了更多旅游出行的机会，进一步促进了假日消费。
为了配合节假日调整，国家还出台了带薪年休假的具体实施办法，便于大家灵活地组合假期，满足出行需求。
2007年12月7日，国务院通过了《职工带薪年休假条例》，规定了具体的职工带薪年休假标准，职工连续工作满12个月以上的，可以根据工龄享受5-15天的带薪年休假。
实际上，早在1991年《关于职工休假问题的通知》中就规定职工享有不超过两周的带薪年休假，1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》规定了职工有带薪年休假的权利，但直至2007年才出台具体实施办法。
至此，国家形成了周休息日、法定节假日和带薪年休假互为补充的假期结构。
在此之后，假期结构不断调整优化，调休安排也越来越趋于合理和优化。2013年12月11日，国务院对《全国年节及纪念日放假办法》进行了第三次修订，将春节的放假时间从农历除夕、正月初一、初二修改为农历正月初一、初二、初三，其他标准不变，除夕不再是固定的法定节假日假期，但可以通过调休安排休假。
2024年11月12日，国务院对《全国年节及纪念日放假办法》进行了第四次修订，也就是我们现在看到的版本。
此次改革主要包括三个方面：
一是新增了除夕和5月2日两天假期；
二是明确了放假规则，此后法定节假日将形成“2长假+1中假+4小假”的三段式布局；
三是规定除个别特殊年节外，法定节假日假期前后连续工作一般不超过6天。
此次休假标准的调整有多重考量，一是积极回应群众期待，把除夕纳入假期，增加假期天数，并优化调休规则，更好地满足人们对休闲旅游和家庭团聚的需求；二是在经济运行面临更加严峻复杂情况的背景下，通过增加假期天数促进假日消费，同时释放转变经济发展方式的信号，增加了市场信心和和推动经济结构调整转型的决心。
结语
为了搞清楚调休制度从何而来、能不能取消，我们从建国之初开始梳理了休假标准的演变。调休最初是国家为了组合长假、促进假日消费提振经济而采取的休假制度安排，它也确实给人们的旅游出行带来极大便利，在随后的多次节假日调整中都被保留下来。但从长时段来看，调休和“黄金周”一样，是休假制度的“过渡形态”。
随着人们生活水平的提升，假期安排必然会趋向灵活化，带薪年休假就是灵活假期的典型，但任何制度落实起来都需要时间，休假安排必然与经济发展规律相适应，即便是国际公认的休假大国法国，其落实带薪年休假制度也历经了数十年的时间[5]。
在中国，带薪年休假设立之初被认为是“纸上权利”和“锦上添花的权利”，并不完全符合实际国情[6][7]，但到2020年，在实施带薪年休假制度的单位中，已有60%的职工能够享受这一权益。《国民旅游休闲发展纲要（2022—2030年）》中也明确指出，到2025年，全国节假日制度更加完善，职工带薪年休假制度全面落实。
在带薪假充分落实之前，通过调休形成长假无疑是保障人们出行、促进旅游消费的一种有效方式。但长期来看，调休作为一种从集中休假模式向分散、灵活休假模式转变的过渡形式，在带薪年休假制度更加成熟以及其他灵活休假方式被社会广泛认可和接受后，或许会逐渐退出历史舞台。
*参考文献：
[1] 胡平, 谢文雄. 我国五天工作制出台始末[J]. 百年潮, 2009(12): 41-46.
[2] 李幼常. 黄金周假日旅游存在的问题及对策研究综述[J]. 旅游学刊, 2006(11): 12-18.
[3] 张信东, 宋鹏, 秦旭艳. 旅游经济增长点分析——基于“黄金周”效应的实证[J]. 旅游学刊, 2008(10): 16-22.
[4] 刘玉琴. 不要冷落了自己的传统节日[EB/OL]. (2004-05-06). http://data.people.com.cn/rmrb/20040506/4/ec3b9328a35049509710c8ceb916e357_print.html?deviceType=COMPUTER.
[5] 中华人民共和国国家发展和改革委员会. 对十二届全国人大五次会议第1330、1041、1137、1922、3254、3465、4289、5284、5925、6103、6291、6297、6469、7840、8100、8339、8724号建议的答复[EB/OL]. (2017-07-24)[2023-11-10]. https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jianyitianfuwen/qgrddbjyfwgk/202107/t20210708_1288439.html.
[6] 张国宝. 筚路蓝缕: 世纪工程决策建设记述[M]. 北京: 人民出版社, 2018: 485-491.
[7] 董保华, 李干. 构建和谐劳动关系的新定位[J]. 南京师大学报(社会科学版), 2016(02): 67-76.
