一、存量资产盘活及低效资产利用主要政策体系
二、存量资产盘活重点领域、常见方式及典型案例
三、存量资产盘活的方向——市场化、数字化、证券化
分享一下我们最近在地方国企与城投平台的存量资产盘活与低效资产利用等业务方面的一些政策梳理与案例分析。
“一揽子化债”作为地方政府及城投平台近几年来工作的关键词，随着35号文、19号文、47号文的下发与执行，加上金交所平台的清理等等，地方国企、城投平台传统的融资方式大大受限。由于债务风险化解最终需要依靠区域产业经济发展，从根本上提升地方政府及城投平台的偿债能力，因此在房地产行业下行、“土地财政”模式难以为继的背景下，通过国企与城投的“存量资产盘活及低效资产利用”激发存量资产潜能和再融资能力，并通过市场化 “转型”等方式增加现金流，是地方发展及长期化债的应有之义，也是各地政府实现由“规模扩张”向“提质增效”、“创新驱动”转变，在数字经济时代打造“智慧城市”的重要工作内容。
一、存量资产盘活及低效资产利用主要政策体系
2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）作为资产盘活的核心文件，为资产盘活提供了指引和方向。此外，北京、天津、南京、绍兴、河南、河北、安徽、湖南、陕西等省份及城市也均出台了相应存量资产盘活和利用的政策。
二、存量资产盘活重点领域、常见方式及典型案例
（一）存量资产盘活三大重点领域
国办发〔2022〕19号文作为存量资产盘活的纲领性政策，圈定了存量资产盘活的三大重点领域：
（二）存量资产盘活七大常见方式及典型性案例
国办发〔2022〕19号文明确了存量资产盘活常见的七大方式，《国家发展改革委办公室关于印发盘活存量资产扩大有效投资典型案例的通知》（发改办投资﹝2022﹞1023号）则对应公布了相关案例。国办发〔2022〕19号文还明确允许“肥瘦搭配”的方式盘活，即对整体收益水平较低的存量资产项目，通过完善市场化运营机制，提高项目收益水平，支持开展资产重组，为盘活存量资产创造条件。研究通过资产合理组合等方式，将准公益性、经营性项目打包，提升资产吸引力。
三、存量资产盘活的方向——市场化、数字化、证券化
落到实际业务中来，不少城投平台目前已在积极通过市场化、证券化、数字化等方式盘活存量资产。
（一）市场化盘活存量资产
通过市场化方式，积极谋求与社会资本的合作或吸引社会资本参与是当前不少城投平台在盘活存量资产的常见方式。国办函〔2023﹞115号对有经营性收益的项目和领域，鼓励政府和社会资本通过特许经营的方式进行合作。近日《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》正式发布，为特许经营全生命周期合作相关材料编制提供了参考。
以停车场项目作为存量资产盘活标的为例，不少城市在打造智慧城市过程中，通过“肥瘦搭配”的方式，将停车场及周边充电桩等具备可挖掘收益的经营性项目以打包方式，通过公开方式筛选社会主体进行特许经营，对于智慧停车运营服务商所产生的数据，亦可移交给城投平台，由城投平台入表并进行再融资。此外，还有地方也有通过国有资产运营平台作为社会主体公开参与停车场项目特许经营的投标，并以该停车场的未来收益作为底层资产进行再融资。
我们在2024年3月12日推文《哪些项目可以通过“特许经营”模式融资》中提及，如下几方面具备经营性的领域均属于目前鼓励社会资本和政府合作的相关内容和方向：
（1）交通项目：公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等；
（2）物流枢纽、物流园区项目；
（3）市政项目：城镇供水、供气、供热、停车场等；
（4）生态保护和环境治理项目：城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等；
（5）水利项目：具有发电功能的；
（6）社会项目：体育、旅游公共服务等；
（7）新型基础设施项目：智慧城市、智慧交通、智慧农业等；
（8）盘活存量和改扩建有机结合的项目：城市更新、综合交通枢纽改造等。
此外，在不少城市更新微改造的案例中，也有通过引入社会主体或相关的运营公司将老旧厂房改造为体育场所，将商业物业改造为社区养老，发展银发经济等案例。对于非主业资产的盘活，需要根据项目的实际情况进行策划包装和再定位，并取得配套的规划、政策等支持，为存量资产赋予新的生命力，增加创收点。
（二）智慧城市下的数字化发展
2020年中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》首次将数据作为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素，并明确了市场化配置的总方针。国家“十四五”规划也指出数字化转型已经成为国家战略及长远目标规划的重要组成部分。在党的二十大报告提出“数字强国”后，2023年8月财政部印发的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）也已于2024年1月1日正式施行，允许数据资源作为资产纳入财务报表。由于《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发（2023）35号）对三种类型的国企债券融资等方面提出了不同的要求，而将数据资产评估入账有助于城投平台转型，并帮助压降城投报表总资产和总收入中城建类占比。
当前，也有不少各地方平台公司通过成立数据集团、梳理应用场景等方式布局企业数据资产入表工作，进行战略转型。如南京扬子国资投资集团首批以3000户企业用水脱敏数据入表；南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司全资二级集团南京公共交通（集团）有限公司成功完成约700亿条公交数据资源资产化并表工作；盐城港集团顺利完成集装箱码头生产操作系统（TOS）、电子口岸系统、港机设备物资管理系统（EAM）、散杂货生产管理系统（MES）数据资产质量评价及价值评估，并获得《数据资产登记证书》；成都市金牛城市建设投资经营集团有限公司以内部智慧水务监测数据以及运营数据等城市治理数据入表；许昌市投资集团有限公司以智慧停车应用场景数据入表等等。
此外，根据公开市场报道，目前也已有城投公司通过数据资产实现了融资。如天津临港投资控股有限公司通过质押数据资产“天津港保税区临港区域通信管线运营数据”知识产权证书和“临港港务集团智脑数字人”知识产权证书分别获批天津银行和农业银行两笔贷款，成功落地天津市首单数据知识产权质押贷款业务等等。
（三）满足条件的证券化盘活
通过资产证券化（ABS）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等证券化方式盘活存量资产，以及Pre—REITs进行项目投资与孵化，进而实现融资补充，也是当前一些城投平台盘活存量资产的方向。《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）、《关于进一步发挥资产证券化市场功能支持企业盘活存量资产的通知》（上证函〔2022〕1011号 ）、《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号）等政策均基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）及相关标准化融资的发展提供了政策依据。此外，在落地案例中，杭州上城资本集团也首单市政道路停车收费权ABS产品、深圳安居保障性租赁住房REITs项目、普洛斯物流园区REITs项目、北京市亦庄控股生物医药产业园区资产支持专项计划项目、重庆市巴南区龙洲湾隧道工程资产支持商业票据项目也纷纷落地。证券化盘活虽然是理想的方向，但是，需注意对底层资产的长期孵化与筛选，以及周期性问题。
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