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第一章 南京市城市更新及城中村改造的政策体系、推进流程、征拆模式、产业导入、投融资模式及案例分析
一、南京城市更新/城中村改造政策体系及更新类型
二、居住类地段城市更新模式与流程
三、南京城市更新资金来源及筹集
四、征拆及土地供应机制
五、产业导入与运营
六、代表案例简析
第二章 合肥市城市更新及城中村改造的政策体系、推进流程、征拆模式、产业导入、投融资模式及案例分析
一、合肥市城市更新/城中村改造政策体系及部门职责
二、合肥城市更新/城中村改造主要模式及流程
三、城市更新/城中村改造资金来源及筹集
四、合肥土地储备与供应模式
五、产业导入与发展
六、合肥城市更新、城中村改造代表案例
上个月分享了《城市更新及城中村改造的政策、流程、征拆、产业导入、投融资模式及案例分析系列（一）——重庆、成都篇》，我们在梳理超大特大城市已经公布的政策以及公开案例等的基础上，结合以往的业务经验，继续分享一下超大特大城市的城市更新与城中村改造的政策梳理与实务要点。
第一章 南京市城市更新及城中村改造的政策体系、推进流程、征拆模式、产业导入、投融资模式及案例分析
南京围绕“创新名城、美丽古都”的城市发展愿景，旨在通过实施“121战略”（具有全球影响力的创新名城，打造综合性国家科学中心和科技产业创新中心），建构一流创新生态体系，形成政府引导、市场运作、多元参与、共同治理的“留改拆”城市有机更新模式。
2000年之前，南京城市更新着重于外延式扩张，采取新区建设和旧城改造并举，按照“一年初见成效、三年面貌大变”的工作方针，城市更新模式为政府主导下的大规模的拆除重建。其后，南京进行新区开发、旧城拆除重建，实施“一疏散三集中”、“一城三区”城市发展战略，特别是2006年南京“老城南事件”，促使城市更新真正进入“小规模、渐进式、有机更新”的新阶段。在此阶段，南京的城市更新模式开始关注转向“小规模、渐进式、有机更新”，关注自下而上社区参与和市场化运作。2012年至今，南京进行城市有机更新，积极创新，围绕历史地段，低效用地再开发，老城环境综合整治等工作重点，从“拆改留”转向“留改拆”，建立起“政府引导、市场运作、多元参与、共同治理”的城市有机更新模式。
根据《南京市城市更新试点实施方案》（宁政办发〔2022〕15号）的要求，南京旨在建设“全龄友好型城市”，采取政府引导，社会参与的模式，坚持“美好环境与幸福生活共同缔造”理念，推动多元主体广泛参与城市更新工作，采取规划先行，片区推进的方式，结合城市资源禀赋、发展阶段、经济实力和实际需求，合理划分城市更新单元和实施片区，整合城市建设各类资源，推动城市连片更新，激活闲置存量资产，全方位、立体化提升城市品质，激发产业活力。
南京2024年政府工作报告强调，加快构建城乡融合发展新格局......“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”空间结构加快形成。…………深入推进有温度的城市更新，出台《南京市城市更新办法》，加快石榴新村等试点项目建设，完成老旧小区改造101个、背街小巷整治200条，新增共享停车泊位近1.9万个……聚力推进424个城乡建设项目，稳妥有序实施城中村改造、“平急两用”公共基础设施等“三大工程”。加大城市地下管网、新市民和农民工保障性住房以及教育、医疗、养老等公共服务设施领域建设投入，积极争取特别国债、专项债和政策性资金额度，推动建邺高新区国际研发总部园区等一批REITs项目尽快发行…………优化城市空间布局。推动市、区国土空间总体规划批复，完善全域详细规划体系，加快编制历史文化名城保护、综合交通、城市更新等专项规划，在全省率先实现村庄规划全覆盖。坚持组团式、多中心发展，以产业思维推动河西南部、大校场、麒麟、江心洲、雨花“两桥”、燕子矶等重点片区建设，加快江北新主城产业能级和功能品质提升，以推进土山机场搬迁带动南部片区空间整合，完善六合、溧水、高淳三大副城功能…………推进小松涛巷等一批城市更新试点项目，实施105个老旧小区改造、200条背街小巷整治，推动城市社区嵌入式服务设施建设试点，新改建60个口袋公园、儿童友好公园。
在住房和建设部办公厅公布的第一批《实施城市更新行动可复制经验做法清单》中，对南京市的城市更新经验进行了说明：
一、南京城市更新/城中村改造政策体系及更新类型
（一）政策体系
南京城市更新强调系统思维、创新思维、底线思维，实现规划引领、行动落实，面向央地事权分配和实施管理需要，提出城市更新的规划框架，将城市更新贯穿于“五级三类”国土空间规划全过程。省级以上层面强调更新政策的顶层设计，市级及以下层面则关注相应规划编制和实施，实现“一级政府、一级事权、一级规划”，并且强化总体规划、分区规划、详细规划和相关部门专项规划之间的衔接与协同。
目前南京已经发布了《南京市城市更新办法》（宁政规字〔2023〕5号）、《南京市城市更新试点实施方案》（宁政办发〔2022〕15号）、《开展居住类地段城市更新的指导意见》（宁规划资源〔2020〕339号）、《居住类地段城市更新规划土地实施细则》（宁规划资源〔2021〕478号）等一系列政策。
（二）南京城市更新类型
《南京市城市更新办法》（宁政规字〔2023〕5号）对南京城市更新的类型进行了明确：
（三）主要部门职责
《南京市城市更新办法》（宁政规字〔2023〕5号）对城市更新各部门的工作内容与职责进行了明确。
二、居住类地段城市更新模式与流程
在改造模式的探索上，南京市积极响应国家国务院政府办公厅关于城中村改造严格限制大拆大建，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。通过土地集约利用、空间复合开发，打造智慧、高效、可持续的城市功能来实现“创新名城、美丽古都”的目标。构建“单元规划—体检评估—城市设计—特色片区—计划储备—方案设计—项目实施—监督管理—常态运营”全链条城市更新管理模式。
（一）居住类地段“差别化”城市更新模式
居住类地段城市更新包含老旧小区改造、居住类历史地段改造、危破老旧住宅（棚户区）改造，项目应避免零散化、碎片化，按片区统筹规划设计，实现综合效益最大化。对于居住类地段城市更新按照《开展居住类地段城市更新的指导意见》（宁规划资源〔2020〕339号）、《居住类地段城市更新规划土地实施细则》（宁规划资源〔2021〕478号）采取差别化更新模式。具体而言，结合建筑“留、改、拆”方式的不同，地段片区更新分为三种模式：
1. 维修整治模式。以保护修缮建筑和整治改建建筑为主，没有拆除重建的建筑。
2. 改建加建模式。以整治改建建筑为主，可以有保护修缮建筑和少量拆除重建建筑，但片区总体建筑容量与实施更新前基本一致。
3. 拆除重建模式。以拆除重建建筑为主，可以有少量保护修缮建筑和整治改建建筑。
（二）居住类地段城市更新流程
根据《居住类地段城市更新规划土地实施细则》（宁规划资源〔2021〕478号）、《开展居住类地段城市更新的指导意见》（宁规划资源〔2020〕339号）等规定，居住类地段城市更新项目的工作过程可分前期工作、上报计划、多方案设计、上报方案、实施建设、验收交付六个阶段。
（三）实施主体的确定
《居住类地段城市更新规划土地实施细则》（宁规划资源〔2021〕478号）明确“所在区政府可确定区属或市属国资平台作为项目的实施主体。实施主体通过市场招投标方式引入社会资本，采用国资控股的股权合作方式，鼓励具有城市更新实践经验的社会资本参与”。
《开展居住类地段城市更新的指导意见》（宁规划资源〔2020〕339号）提出“居住类地段城市更新的实施主体可以包括以下情形：物业权利人，或经法定程序授权或委托的物业权利人代表；政府指定的国有平台公司，国有平台公司可由市、区国资公司联合成立；物业权利人及其代表与国有公司的联合体；其他经批准有利于城市更新项目实施的主体”。
此外，《开展居住类地段城市更新的指导意见》（宁规划资源〔2020〕339号）明确“统筹兼顾各方利益，建立健全土地增值收益共享机制”。由此可见，若引入社会主体参与项目，亦有机会在满足考核条件下，共享土地增值收益。
三、南京城市更新资金来源及筹集
《南京市城市更新试点实施方案》（宁政办发〔2022〕15号）提到，拓宽资金渠道。提高土地出让收入用于城市更新项目的比例。用好市对区土地出让收入补助政策，积极向国家、省申报城市更新项目补助资金。鼓励企业通过直接投资、间接投资等多种方式参与更新改造。积极对接银行等机构，创新金融产品，优先保障符合条件更新改造项目的资金需求。
《开展居住类地段城市更新的指导意见》（宁规划资源〔2020〕339号）对于经费来源表示，更新项目范围内土地、房屋权属人自筹的改造经费；实施主体投入的更新改造资金；政府指定的国有平台参与更新项目增加部分面积销售及开发收益；按规定可使用的住宅专项维修资金；相关部门争取到的国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金；更新地块范围内出让金市级刚性计提17%部分；市、区财政安排的城市更新改造资金；更新地块需配建学校、社区服务中心等公共配套设施以及涉及文保建筑和历史建筑的申请到的国家、省、市专项资金等。
由此可见，南京城市更新的资金来源除了传统的债券等资金外，还包括土地出让收入用于城市更新项目的资金，金融机构资金，财政安排的城市更新改造资金、专项资金等等。
四、征拆及土地供应机制
（一）房屋征拆
《南京市集体土地征收补偿安置办法》（宁规划资源规〔2021〕7号）、《南京市城市更新办法》（宁政规字〔2023〕5号）对集体土地征收补偿安置工作等进行了明确的规定，其中宁政规字〔2023〕5号文第十九条明确“项目更新方案应当征求业主、公房承租人等相关权利人和利害关系人意见，经百分之八十以上的权利人同意后方可上报。项目更新方案由实施主体报区领导小组审定，并由区领导小组报市领导小组办公室备案。跨区项目和重点项目更新方案应当报市领导小组审定。”也即需满足80%的权利人同意方可上报更新方案。
宁规划资源规〔2021〕7号文第五条明确“市人民政府统一领导本市集体土地征收补偿安置工作。区人民政府是其辖区内集体土地征收补偿安置工作的责任主体，负责组织实施其辖区内集体土地征收补偿安置工作。街道办事处（镇人民政府）是其辖区内集体土地征收补偿安置工作的具体实施单位，负责其辖区内集体土地征收的现状调查、补偿协商和补偿登记等工作。”第二十六条“建设项目征收集体土地的，由区人民政府负责筹集土地补偿费、安置补助费、房屋以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等。房屋征收补偿安置具体办法另行制定。”在征收与拆迁阶段，鉴于需要巨额资金支持，政府有权力通过采购服务的途径激励社会资本的加入。此外，政府还可以利用公开招标的机制，吸引社会资本参与并承担项目初期的基础设施平整工作。
（二）土地供应机制
《南京市城市更新办法》（宁政规字〔2023〕5号）、《居住类地段城市更新规划土地实施细则》、《南京市土地出让工作规则》（宁政办发〔2020〕5号）、《南京市集体土地征收补偿安置办法》（宁政规字〔2022〕4号）等政策文件，对南京市的土地供应进行了明确，统筹考虑全市不同区位、不同品质的住宅定位和需求，在外围区域适当优化规划指标，实行差异化供地。全市土地出让采取统一管理、分级分类实施的方式进行审批，符合要求的可以采取协议出让的形式供应。《开展居住类地段城市更新的指导意见》（宁规划资源〔2020〕339号）、《居住类地段城市更新规划土地实施细则》明确居住类地段城市更新项目的工作过程可分为六个阶段：前期工作、上报计划、多方案设计、上报方案、实施建设、验收交付。对地块出让也做出了明确规定：
《市政府印发关于促进产业用地高质量利用实施方案（修订）的通知》（宁政发〔2023〕36号）则对产业用地供应模式做出了明确“推进工业用地“标准地”出让。提前推进空间规划、用地指标、征地储备、产业准入等工作，明确工业用地投资强度、容积率、单位能耗、排放、亩均税收五项基本标准，供应工业“标准地”，供企业选择，依申请随时转入摘牌程序，实现“地等项目”……优化产业用地供应方式。根据企业生命周期，确定土地出让方式和出让年限，切实降低企业用地成本，采取长期租赁、弹性年期出让、先租后让三种方式供应工业、仓储用地。科研用地出让可参照执行......”
上图来源于《市政府印发关于促进产业用地高质量利用实施方案（修订）的通知》（宁政发〔2023〕36号）
五、产业导入与运营
《南京市推进产业强市行动计划（2023—2025年）》强调要壮大“2+6+6”创新型产业集群主引擎成为关键之举。其中，第一个“6”指的是新能源汽车、智能制造装备、集成电路、生物医药、新型材料、航空航天六大产业集群，“行动计划”明确提出拼夺六大产业集群国内制高点。总而言之，南京市的产业导入主要集中在以下几个方面：
1. 新能源汽车产业集群
南京市计划到2025年将新能源汽车产业集群的综合实力提升至国内第一方阵。积极导入纯电动、插电混动新能源整车产品在南京生产，打造本土优质产品群。提升动力电池产能和装机量，提高上游产业链本地配套率。培育高科技成长型企业，推动建设智能网联汽车应用场景。推动南京商用车换电标准成为行业标准，输出南京新能源汽车换电产品。
2. 智能制造装备产业
南京市聚焦智慧型城市轨道交通、智能测控装备制造等领域，加强关键核心装备攻关，推动智能制造领域的发展。发展智慧型城市轨道交通全产业链。突破智能成套装备、工业母机、机器人与增材制造等关键共性技术。统筹办好世界智能制造大会，打造国际化高端交流平台。
3. 战略性新型材料产业
支持江北新区、浦口区等地区建设战略性新型材料集聚区，重点发展化工新材料、先进金属材料等领域，加快布局先进化工新材料及战略性新兴产业所需关键材料。
4. 航空航天产业集群
南京市目标到2025年将自身打造成为具有全国影响力的航空航天产业研发和制造高地。以飞行运营为核心，加快推进低空智联网和无人机基地建设。发展卫星通信系统、卫星应用终端及卫星遥感应用。推动南京航空航天大学国际创新港等重点平台发展。
5. “4+4+1”主导产业体系
南京市正在构建“先进制造业+现代服务业+未来产业”的主导产业发展体系，重点打造新能源汽车、集成电路、人工智能、软件和信息服务、生物医药等地标产业。
6. 创新型产业体系建设
南京市提出构建“2＋2＋2＋X”创新型产业体系，旨在推动产业转型升级，实现经济高质量发展。
六、代表案例简析
（一）小松涛巷城市更新项目
小松涛巷地块城市更新项目是首批江苏省省级城市更新试点项目之一。2021年3月，南京市秦淮区政府委托南京历史城区保护建设集团有限责任公司征询居民意见，相关部门按照居民意见邀请相关专家制定更新方案。2021年4月，小松涛巷地块城市更新项目迎来的第一轮居民意见征询，同意率超90%；2022年底，第二轮居民意见征询同意率超过了立项要求的95%，达到98%。最终项目于2023年1月18日签约期结束后进入实施阶段。
小松涛巷地块采取“留、改、拆”并举的方式，对地块进行微更新改造。根据更新方案，将拆除部分危旧房屋，同时新建2栋多层住宅楼，现存历史建筑原址保留并复建修缮，形成民国建筑街巷组团，进一步完善片区居住功能。
（二）危房片区石榴新村城市更新项目
石榴新村距离新街口商圈大约1公里，占地面积1.6万平方米，房屋总建筑面积2.36万平方米，权证居民388户，人口约1428人；房屋始建于上世纪50年代，非成套住房，户型面积多在30-90平方米左右，最小的仅有7平方米左右。随着时间推移，“握手楼”“一线天”的场景多见，陈旧的房屋、狭窄的过道、私接的电线，随时可能发生火灾，危及群众生命财产安全，属于典型的危房片区。在更新过程中，如下几方面值得关注：
1. 针对石榴新村户型小、权属杂、非成套住宅的特点，采取了特定的违建认定和确权登记政策，充分保障了业主的权益。在新政实行后，允许将周边零星的边角地、空闲地和非居住用地一并纳入规划范围，而且允许先划拨再协议出让方式供地。
2. 共建共治全过程社会参与机制。设立了方案两轮意见征询、循环论证的工作流程，建立起共建共治全过程社会参与机制。进而，该项目45天签约期内居民签约率高达97%，有效保障了项目实施。其间，责任规划师制度也发挥了良好成效，各方主体间沟通协调。
3. 资金层面，本项目通过实施主体投入、房屋权属人自筹、土地出让金刚性计提、各类专项资金等多元化资金来源渠道，同时政府对各类行政事业性收费和税费予以减免，并提供低息政策性贷款，以此降低实施成本，充分激发市场活力。在资金投入上，“政府‘出大头’、居民适度承担”模式。此外，项目更新改造费用按建筑成本价核算，依照《南京市城市危险房屋消险治理专项工作方案（2019-2021）宁政复（2019）101号》的规定，经鉴定为C、D级险房的，政府给予搬家、过渡、签约奖励等多项补贴补助。同时，配套建设和运营一批商业设施，并将部分特别国债用于项目更新改造，满足了项目的资金需求。
（三）小西湖城市微改造项目
本项目地处老城南，占地面积4.69公顷，是南京市28处历史风貌区之一，留存历史街巷7条、历史建筑7处、传统院落30余处。片区内有810户居民和25家工企单位，居住人口3000余人，人均居住面积仅10平方米。本项目面临着房屋破危，布局混乱，居住拥挤，公共设施短缺，文物建筑和历史建筑保护等问题。
根据2020年10月，南京市规划资源局联合南京市建委、房产局、秦淮区政府共同印发的《老城南小西湖历史地段微更新规划方案实施管理指导意见》（以下简称《意见》）中，围绕实施主体、房屋整理、审批管理等相关内容，坚持“共建、共享、共商”的基本原则，出台了更具针对性的解决方案。例如，建立了分类土地流转、确权制度，明确了公房安置的选房办法、私房更新的申请流程及增量面积控制、翻建费用等。
1. 改造模式
南京小西湖项目通过采用以“院落和幢”为单位，按照“公房腾退、私房收购或租赁腾迁、厂企房搬迁”的方式推进搬迁工作，形成了48个院落，有效降低人口密度、释放建筑空间，依托自身资源特色，联合上海美术电影制片厂，基于小西湖万氏故居建筑将打造“大闹天宫艺术馆”，导入国内外动漫资源形成动漫产业集聚地。小西湖保护更新方式被确定为以“小尺度、渐进式”“自上而下与自下而上相结合”为基本原则的政府更新、合作更新和自我更新三种类型。
2. 工作机制
在工作机制方面，本项目实施工程中，明确实施主体为区人民政府指定的区国资平台，主要负责前期规划设计、土地及房屋整理、资金筹措、异址（平移）公房建设、运营管理及市政公用配套设施建设。同时，建立社区规划师制度，由实施主体会同市规划资源部门面向社会聘请专业的社区营建工作的设计师，具体负责更新实施单元方案指导、方案协调及报批、监督等工作。此外，通过五方协商平台的构建，由规划资源和建设等职能部门、所属街道和社区居委会、相邻产权人及居民代表、微更新申请人、相关技术专家等多元主体共同参与，负责审核更新申请、更新方案和竣工验收。由实施主体提供固定公共场所，社区规划师负责主持和记录。
3. 资金来源
《意见》明确指出，国资平台作为更新实施主体，不以就地平衡为考核内容，在实际操作中由秦淮区南部新城开发建设盈余收益进行定向补贴。以新城反哺老城的机制，奠定了整个小西湖更新的资金基础。
其中，以马道街39号老许家私有住房自主更新原地翻建老宅为例，采取“产权人出资+政府平台补助+社会资本引入”的自主更新资金平衡模式。《意见》规定：改造竣工后补缴土地出让金，办理不动产登记。明确私房的翻建费用由产权人自行承担......其中，经有效专业鉴定的不同等级危房，可分级获取市、区两级财政补助，并设定了市、区财政与产权人的具体分摊比例。总结而言，本项目中，老许家更新资金包括自筹、政府危房补助以及南京历史城区保护建设集团有限责任公司通过部分面积返租招商提前预付的租金。
第二章 合肥市城市更新及城中村改造的政策体系、推进流程、征拆模式、产业导入、投融资模式及案例分析
合肥市的城市更新发展历经三个阶段，第一阶段为2000年前，合肥市进行大规模拆除重建为主的旧城改造，“统一规划、合理布局、综合开发、配套设施”的主要模式，在第一阶段里新区建设与旧城改造并举阶段，城市更新模式主要是由政府主导，依靠社会财力进行旧城拆除重建。第二阶段为2001年至2012年，更新战略以“大建设、大发展”的城市开发思路为主，在第二阶段里为新区开发和拆除重建阶段，城市更新模式以“净地出让、市场运作、多种补偿、三方收益”的大规模拆除重建为主。第三阶段为2013年到至今，合肥市的城市更新策略演变成了城市微更新改造计划为主，具体以精细化进行老旧片区和公园改造、交通基础设施改造、老旧建筑综合提升改造，在第三阶段为小规模、渐进式的有机更新阶段，城市更新形成政府引导，市场运作的模式，在此模式的基础上项目由地方专业化平台负责，形成多个专注于城市更新的服务企业，例如合肥滨湖投资控股集团有限公司（国有独资），负责特色商业街区、文旅街区运营、住宅地产开发等项目，以及负责后期的运营事项。
合肥市2024年工作报告提到要聚焦品质提升，城市功能持续完善，规建治一体化全面推行，城市大建设全面提速。在城中村这方面，展开了集中攻坚，开工建设棚改安置房7.7万套，117个老旧小区改造焕新，加快104个“城中村”改造，蜀山大埔头、包河周谷堆、瑶海和平路等片区更新取得重大进展、三年征迁任务一年完成过半，“城中村”改造做法成为全国经验。组建城市生命线产业集团，加快示范推广和产业发展，生命线工程入选中国人居环境奖。
《合肥市区城中村改造三年攻坚行动实施方案（2023-2025）（征求意见稿）》，提到，要充分发挥市、区两级国有企业主体力量，通过城市更新方式整合市场资源，筹措项目资金，推进项目实施。鼓励引导实力强、水平高的央企、国企积极参与。按照全生命周期统筹谋划城中村更新改造项目......实现从“土地收入平衡”到“市场化经营平衡”的转变。坚持“连片化”的推进理念，坚持“安置”必须“前置”原则，杜绝“重拆轻安”，推行原地、异地、货币化、房票、购买商品房、作价入股等多元化的补偿安置方式；创新土地供应方式，支持定向挂牌、协议出让土地......完善资金筹措渠道。坚持城市更新资金分级分类平衡，城市更新（城中村改造）项目以自平衡为主，按“先项目、后片区、再属地”的顺序平衡等等。
在住房和建设部办公厅公布的第一批《实施城市更新行动可复制经验做法清单》中，对合肥市的城市更新经验进行了说明，其中：
此外，安徽省铜陵市积极争取开发性金融机构支持。铜陵市政府与国家开发银行安徽省分行签订战略合作协议，获得对6个城市更新片区项目的一次性授信46.18亿元基准利率下浮贷款，贷款资金已到位13.3亿元，用于支持老旧城区改造提升、市政基础设施建设、生态环境治理、公共服务设施配套完善、历史风貌保护和文化传承等多个重点领域。
一、合肥市城市更新/城中村改造政策体系及部门职责
（一）合肥城市更新政策法规体系
合肥城市更新建立了1+N政策法规体系中的，其中“1”为2022年发布的《合肥市城市更新工作暂行办法》（合政办〔2022〕6号）；“N”指的是制定涉及土地、消防、不动产等一批城市更新配套政策，并主要是以“区域+专项”行动计划方式实施。此外，合肥成立市级城市更新工作领导小组，全面指导城市更新工作；通过多级联动的方式构建长效运营模式，土地整理、建设开发、后期运营等环节联动，实现从“土地收入平衡”到“市场化经营平衡”的转变；推行平台运作方式，让城市更新公司发挥其资源整合、融资能力、资产运营等优势，实现可持续更新。
（二）合肥城市更新、城中村改造各部门职责分工
根据《合肥市城市更新工作暂行办法》（合政办〔2022〕6号），城市更新各主体的工作职能如下：
二、合肥城市更新/城中村改造主要模式及流程
合肥市的城中村改造主要通过“连片式”片区改造方式施行。在城市更新流程中，地方政府授权国企及平台公司作为实施主体并对社会资本（金融机构、产权人/使用权人等）进行招投标并签署《投资合作协议》，也可以与社会资本成立城市更新基金并合资成立SPV项目公司。实施主体与社会资本方对片区综合共同实施、监督等，例如土地征拆与前期开发、建设与产业导入以及后期的管理运营所产生的费用收归地方政府。
《合肥市城市更新工作暂行办法》明确组建市城市更新公司，作为实际城市更新项目的统筹主体，采取“区域+专项”行动计划方式实施。
1. 区城市更新行动计划及行业专项行动计划编制：各区人民政府依据城市更新专项规划，组织编制本辖区城市更新行动计划，各行业主管部门编制行业专项行动计划。
2. 市城市更新行动计划编制及审批：市城市更新中心结合辖区行动计划、行业专项行动计划，统筹编制全市城市更新行动计划，经市领导小组审议后，报市政府审批。
3. 城市更新项目实施方案编制及审批：依据城市更新行动计划，市城市更新中心负责编制市级城市更新项目的实施方案，实施方案经市领导小组审议后，报市政府审批。区级城市更新项目由辖区人民政府指定相关单位编制实施方案，并报各区人民政府审批。
三、城市更新/城中村改造资金来源及筹集
合肥的城中村改造里资金的来源包括财政资金、企业自有的积累资金、银行组成的团体给城中村改造更新组织提供的长期低利息贷款、合肥市当地政府筹划的城市更新基金、专项债、城市更新专项资金、专项借款等等。
（一）财政支持及专项债
根据《合肥市区城中村改造三年攻坚行动实施方案（2023-2025）（征求意见稿）》中提到，城市更新资金需以自身平衡为主，按“先项目、后片区、再属地”的顺序平衡，需市级平衡的，按“一事一议”原则，由各地按程序上报研究。原则上对不能平衡的辖区，市级土地出让金扣除收储成本及计提后，全额返还属地政府......《安徽省城市更新技术导则（征求意见稿）》提及“积极申请财政资金。充分发挥财政资金的撬动作用，整合利用城镇老旧小区改造、棚户区改造、保障性租赁住房、排水防涝等专项资金，统筹推进城市更新。符合专项债券发行条件的，可在政府债券额度内申请发行地方政府专项债券，加大 政府专项债券对城市更新的支持。鼓励各级政府盘活存量资产，筹措资金用于城市更新项目”。
（二）城市更新基金
合肥城建在2024年2月26日发布公告，拟与合肥市建设投资控股（集团）有限公司等多家企业，共同投资设立合肥市城市发展建设基金。该基金总规模10亿元，合肥城建作为有限合伙人，计划出资1亿元。该基金的投资范围主要包括城市更新（含城中村改造）等城市基础设施重点项目。投资决策将由基金的投资决策委员会负责，而投资退出则可通过股东回购、股权转让等方式实现。
（三）城市更新专项资金
根据《安徽省城市更新专项资金管理暂行办法》（皖财建〔2023〕1083号）中提到专项资金重点支持的项目包括新城建提升工程（主要包括城市更新片区试点、城市生命线安全工程、城市运行管理智慧化系统建设和城市治理现代化水平提升工程等项目）、城市（县城）历史风貌片区提升重点项目等等。
（四）城中村专项借款
截至2024年1月30日，合肥市18个城中村改造申报专项借款落地，均通过住建部审查，将用于城中村改造项目的前期工作、征收补偿安置、安置房建设和安置房小区的配套基础设施建设等。
（五）物业权利人自筹资金
《安徽省城市更新技术导则（征求意见稿）》提到，要建立政府指导、街道办事处统筹、居民委员会、社会单位、居民共同参与的“五方联动”工作平台，鼓励业主、物业使用人（包括承租人、借用人及其他取得物业使用权的人）和物业管理人出资进行改造。由社会单位和居民共同约定出资比例，政府、街道办事处和居民委员会给予部分补贴，共同选择第三方公司作为实施和运营方来具体操作。
（六）引导社会资本投入及市场化融资
《安徽省城市更新技术导则（征求意见稿）》提到，放大财政资金的杠杆效应，撬动和吸引区内外城投类国有企业、房地产开发公司、施工类企业等各类社会资本积极投入到城市更新项目建设中。拓展社会资本投入渠道，优化政府和社会资本合作模式，根据不同主体的特性，引导社会资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与城市更新，投资城市更新项目或周边公共设施建设，加大社会资本投入力度。
市场化融资模式主要包括银行贷款、非标融资、债券资金、 城市更新基金、REITs 等。支持银行机构参与城市更新，鼓励引导政策性银行发放政策性贷款；鼓励银行机构创新城市更新金融产品，简化审批流程，结合实际扩大城市更新企业的授信范围，完善相关工作机制。支持各类金融机构结合各自职能定位 和业务范围，按照市场化、法治化原则，做好城市更新资金支持工作，在风险可控、 商业可持续前提下，依法合规对实施城市更新的企业和项目提供多种形式的资金支持，缓解城市更新资金困难等等。
四、合肥土地储备与供应模式
根据《合肥市土地节约集约利用综合改革试点实施方案的通知（合政办〔2023〕18号）》提到，探索“人地挂钩”、“增存挂钩”机制，“增违、增补挂钩机制”。根据《合肥市土地储备实施办法》（2019）中提到，符合城中村和危旧房改造项目土地等标准的土地办理土地储备手续时需按照以下流程：申请收购——>核查情况——>申请规划——>评估测算——>报批方案——>签订合同——>支付费用——>交付土地——>权属变更。此外，《合肥市土地节约集约利用综合改革试点实施方案的通知（合政办〔2023〕18号）》、《合肥市区城中村改造三年攻坚行动实施方案（2023-2025）》等政策对合肥不同类型项目及用地的出让供应方式进行了明确：
五、产业导入与发展
合肥产业招商方面近年来被全国学习，合肥以股权投资、风险投资的思维进行产业导入，以投行的方式进行产业培育，即成立市场化运作的产业投资基金，服务于招商引资战略性产业，建立了以“引导性股权投资+社会化投资+天使投资+投资基金+资金管理”的多元化科技投融资体系。通过“以投带引”“国资领投”的模式，撬动“芯屏汽合，集终生智”产业的发展。
合肥市政府2024年工作报告强调，要全力推进新型工业化，加快构建现代化产业体系，推动战新产业融合集群发展，聚力打造“6+5+X”的产业集群，力争新能源汽车、生物医药、先进光伏和新型储能等新产业集群等。以及提升产业链供应链韧性将强化“工业六基”攻关，开展省级制造业核心技术攻关10项以上，力争下一代电池技术、装备材料国产化替代等方面实现突破，瞄准产业链价值链精准培育，新开工10亿元以上工业项目10个。2023年合肥城建与安徽合肥新站高新技术产业开发区管委会建立战略合作关系，双方将共同推进合肥市城中村三年攻坚行动，拟在城市更新、少荃湖城市副中心开发建设、代建管理、租赁运营、物业服务、保障房建设、市政基础设施等领域开展合作。近年来，新站高新区聚焦“芯屏汽合”，奋力打造新型显示、新能源及新材料两个千亿级产业集群，政企合作，全方面打造合肥外向型经济发展重要窗口，为此合肥市政府也会在此方面建立起合肥模式下的投资形式与一系列的项目准入与政策扶持等。
六、合肥城市更新、城中村改造代表案例
（一）片区开发理念下的“肥瘦结合”资金自平衡改造
以张大郢、张小郢、淝河郢、新河埂、吴大郢、巫家湾项目为例，6个城中村统一划入周谷堆改造片区，对总的改造片区进行集中考量规划，同时运用了“肥瘦搭配”的土地出让方式。其中，“瘦”的地块用于一些支出性项目建设，例如道路、绿地、学校等公共配套设施，“肥”的地块作为改造城中村后多释放出来的经营性地块，能够填补城中村改造过程中的资金缺口。通过片区经营性地块的开发利润和商业项目的长效运营收益，来弥补安置房建设成本。
“肥瘦搭配”的组合出让方式使得合肥的城中村改造从“土地收入平衡”到“市场化经营平衡”的转变，将有收益的城中村项目与土地无法出让的城中村灵活结合，形成新的城中村项目，单一的城中村改造“小平衡”变成片区综合打造的“大平衡”，通过长效运营收入平衡改造投入来实现项目的资金平衡。
（二）国企主导下的合肥卫岗王卫片区城市更新
合肥卫岗王卫片区城市更新项目位于合肥市包河区，为合肥城市更新工作重点项目，也是属于合肥市首个“TOD+城市更新”项目，综合采用拆除重建、整治改造和保留保护等多种方式，作为合肥市的一个典范试点，成功构建了存量资源的协同调配机制，并创新性地实践了“肥瘦搭配”的运作模式，通过高效运用市场机制，特别指定区属国有企业担任片区土地的首要整理者，将轨道TOD项目、片区安置房建设以及公益性项目等要素设定为土地上市的前提条件，从而支持区属国有企业获得二级土地开发权。该项目2022年底住房和城乡建设部印发《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》中，卫岗王卫片区的典型合肥式改造“肥瘦搭配”城市更新模式被提及。
1. 操作模式方面
合肥市包河区城市更新建筑有限公司（区属国企）为土地一级整理单位，同时通过招拍挂底价竞得二级土地开发权。合肥市规划设计研究院为编制城市更新方案单位，引入本地民企作为代建方，后续的运营阶段由安徽置地投资有限公司进行开发管理及品牌输出服务。
其中此城市更新项目的实施主体股权架构为：
本项目运用一套全新的更新体系，即“更新规划——单元控股——街坊控股——行动计划”的工作思路，以地块为基本单元，分析单元层面设施配套缺口，实现设施配套服务半径覆盖，将街坊控规编制指标量化，保障项目落地，实现资金滚动，形成三期任务清单和实施计划。截止至2023年6月，按照“统一规划、分批供应、净地交付”的原则，经营性地块与安置地块组合出让，片区内共计13宗土地，其中7宗土地完成土地上市，总体上实施进展顺利。
协调广泛参与，政府、街道、社区、居民代表和市场的多方利益，进行协商来确定本轮城市更新整治提升类或拆除重建类两种不同更新改造模式的精确范围。通过“肥瘦搭配”的更新政策挖掘供给潜力，将公共服务设施配套承载力与片区开发强度进行匹配。对收益率高低不同的项目进行“肥瘦搭配”，反哺片区内安置房、学校、党群中心等公益项目建设。
2. 资金统筹及项目自平衡方面
根据卫岗王卫片区城市更新项目备案表中显示，项目计划总投资125亿元，其中合肥市包河区城市更新建设有限公司自筹65亿元，银行贷款60亿元。通过“肥瘦搭配”的方式，实现项目自平衡。
（1）城市更新专项贷款
合肥市创新了城市更新投融资模式，在市委市政府大力支持下，包河区委区政府不等不靠，主动与国家开发银行、中国农业银行等10余家金融机构对接，取得了60亿元的城市更新贷款额度支持，为试点项目顺利启动奠定了基础。
按照传统旧城改造模式测算，王卫片区项目资金缺口接近30亿元，通过打包项目，由包河区城市更新建设公司向国家开发银行申报60亿元城市更新专项贷款，不需抵押、期限长达20年、利率低至3.48%。
（2）土地出让金扣除收储成本及计提后返还地方政府部分的支持
根据《合肥市区城中村改造三年攻坚行动实施方案（2023-2025）》中提到，城市更新资金需以自身平衡为主，按“先项目、后片区、再属地”的顺序平衡，需市级平衡的，按“一事一议”原则，由各地按程序上报研究。原则上对不能平衡的辖区，市级土地出让金扣除收储成本及计提后，全额返还属地政府......
与此同时，为充分发挥土地储备在沟通衔接政府和市场与组合城市更新、旧城改造、“城中村”改造、经营性用地出让项目方面的政策和资金作用，包河区委区政府积极与市土地储备中心对接，联合市财政局，启动了片区内260.7亩规划经营性用地的收购储备工作。最终取得市委市政府支持，明确260.7亩经营性用地出让成交后，全部土地出让金价款扣除约5%国家和省级土地出让金计提后，剩余的约24.8亿元土地收购成本、土地出让金收益以及市级的土地出让金计提，全额结算给区财政封闭用于城市更新试点项目，占试点项目成本支出总额的18.7%。
根据“市级政策支持，区级资金兜底”的原则，本项目中地方政府对于土地出让金返还94%部分，支持王卫片区城市更新改造项目，王卫片区第一批出让的地块，预计土地出让金返还约8.4亿。
（3）项目自平衡利润滚动开发
本项目将前期开发利润滚动投入后期项目的持续开发，实现项目自平衡。王卫片区第一、二批次组合出让累计可产生超过36亿元的收入，占项目总投入比重超过83%，该利润的产出极大保障了项目可以顺利实施。同时也可以通过开发商业等项目来保证长期稳定现金流的收益，项目基本实现自负盈亏，从而可以规避政府隐性债务的风险，同时资金回流也可以包括经营性商业运营、住宅销售等。
（三）政府+市场模式——淮海路步行街
淮海路步行街于2020年7月正式列入全国第二批步行街改造提升试点名单，因步行街区环境不佳、业态低端则急需改造。淮海路步行街由国企庐阳文旅集团作为实施主体，由庐阳区城市更新集团（国企）、安徽地平线建筑设计和山东街景梦工厂（均为民企）作为代建方。实施主体庐阳区城市更新集团则在竣工完成后对淮河路步行街街区资产实施运营和整体管理。
在改造实施方案方面，庐阳区在运营管理层面成立了特色街区办公室、老城更新办公室等，对街区改造进行统筹谋划。
在资金支持层面，庐阳区财政提供了重点的资金保障，例如成立了物业整合基金，依托于区级平台和社会资本，以回租或者回购的形式进行资产整合，同时市级财政也会按照省、市级别的特色示范街区相关政策给予资金补贴。此外，通过以点带面，发挥示范引导作用”的方法，撬动住户自主更新，鼓励市场主体自发参与。
（四）PPP模式下TOT资产权益转让——王小郢污水处理厂
合肥市王小郢污水处理厂是安徽省第一座大型城市污水处理厂，项目分两期建设，日处理能力合计30万吨，建设总投资约3.2亿元。2002年9月，国家计委、建设部、国家环境保护总局等多部门联合印发了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》；12月，建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，允许外资和民资进入市政公用领域。因此，合肥市政府决定把王小郢TOT项目作为市场化的试点。
经公开招标确定的中标人依法成立项目公司。市建委与项目公司签署《特许权协议》，代表市政府授予项目公司污水处理厂的特许经营权，特许期限23年；合肥城建投公司与项目公司签署《资产转让协议》，落实项目转让款的支付和资产移交事宜；市污水处理管理处与项目公司签署《污水处理服务协议》，结算水费并进行监管。
项目结构如下图所示：
2003年合肥市成立了招标领导小组，并联合市国资委、城建投资公司、建委等专家组成王小郢TOT项目办公室负责具体工作。合肥市产权交易中心作为项目的招标代理。项目采用TOT（转让-运营-移交）模式，通过国际公开招标转让王小郢污水厂资产权益。特许经营期（23年）内，项目公司提供达标的污水处理服务，向政府收取污水处理费。特许经营期结束后，项目公司将该污水厂内设施完好、无偿移交给合肥市政府指定单位。招标文件中确定特许经营期的污水处理服务费单价为0.75元/吨，投资人投标时报出其拟支付的资产转让价格。评标时采用综合评标法，其中资产转让价格为重要考虑因素。2004年2月至12月已完成项目资产权益转让移交并顺利实现商业运营。
值得注意的是，本项目原规定采用土地租赁的方式向投资人提供“王小郢污水处理厂”的土地。但由于项目特许经营期为23年，超过了我国法律对租赁期限最长20年的规定；同时，根据我国土地相关法律法规，地上附着物、构筑物实行“房随地走”的原则，租赁土地上的房屋和构筑物难以确权。最终经谈判，中标人同意在不调增水价的前提下，自行缴纳土地出让金，由政府向其有偿出让污水厂地块。
通过从引入投资人的实力和水平来看，柏林水务集团是世界七大水务集团之一，拥有130多年运营管理城市给排水系统的经验。通过此次招标，合肥市既引进了外资，又引入了先进的国际经验，同时还实现了国有资产的最大增值，为合肥市城市建设筹措了资金。
（五）其他案例
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