管资产向管资本破题 谨防明转暗不转

日前，国企改革启动了重要一步，即加快推进布局国有资本运营公司试点。多家央企正加速推进，地方国企同步布局，结合改革发展实际进行国有资本投资、运营试点，打造一批资本实力厚、产业布局优、运营效率高、市场竞争力强的国有资本投资、运营公司。这意味着，国资监管正在从“管资产”向“管资本”转变。　

一、“管资产”转向“管资本”

（一）“管资产”的逻辑与困境

企业经营活动的本质，就是要通过各项投融资安排和资产运营安排，来使得企业资产的结构更合理，运营得更有效。首先要让资产运行得有效，创造较高的生产率；其次要不断调整资产的来源结构和占用结构，在商业模式上更适于竞争。

但是我国的国企管理体制将各地国资委的监管职能与股东职能高度重合，导致各地国资委监管频频出现越位、错位和缺位等问题。可以说，在两级管理体制下，国资委直接从事资产管理，这种职能定位使国资委的角色出现冲突与矛盾。

现行的“管人管事管资产”的管理模式，对国有企业的行政干预过多，容易造成政企不分、政资不分，出现人际关系腐败，使企业的市场主体作用难以充分发挥。其次，国有资产监督机制不健全，监管和政策决定者都是政府部门，容易形成监守自盗行为，引起国有资产流失、违纪违法问题出现。最后，国企通过内部选调人才的管理方式难以得到最先进的人才，使得国有资产布局固化，国有资本配置效率不高。

（二）管资产VS管资本

要做到从管资产转向管资本首先要做到以下四点：

（1）凡属于社会公共管理、行业监管等其他职责，都应该从国资委分离出去。

（2）国资委要按照法律赋予的职能和管资本的规律办事，充分尊重企业市场主体地位，该管的一定要管住管好，不该管的坚决不管，真正做到监管不缺位、不错位、不越位。

（3）国资委行使出资人职责本身，需要按照法律规范和符合公司治理基本原则的股东定位来开展。通过股东会决议、公司章程制定、任免董事会和监事会成员、资本增减等渠道行使所有权。

（4）通过公司治理体系的构建来提高所有权监管的效率。

（三）从管资产到管资本的模式演变

1、淡马锡模式

淡马锡公司有着优质的治理模式，拥有淡马锡100%所有权的新加坡财政部在公司内部起的作用很小，真正起到关键作用的是公司特殊的董事会构成，分层递进的控制方式和有效的约束机制。

2、汇金模式

汇金公司按公司化、商业化和市场化模式对国有金融资产进行管理，实现了高效管理和国有金融资产的保值增值。

截至2012年底，汇金公司控参股机构由增加了9倍，资产总额达到68万亿元，约占全国金融业资产总规模的一半。汇金公司控参股的20家机构净资产总额为4.8亿元，汇金公司持有的控参股机构权益总额2.4万亿元，同比增长分别为24%和25%。

3、中国式破题模式

淡马锡模式与汇金模式对于中国从管资产走向管资本具有借鉴模式，但不能照搬照抄。中国国有资产的体量与新加坡不可比，新加坡只有1万亿元国有资产，中国的实业资产40万亿，金融资产160万亿，加起来是新加坡的200倍。如此庞大的国有资产，必须有一个专门机构来监管。而汇金公司监管的金融资产与国资委监管的实业资产有巨大的区别，在实业资产中推行汇金模式不符合国有资产“分类监管”的原则。

中国推行的国资产向管资本转变主要分三步：

（1）发展国有资本专业化运营，同时探索有效的投资运营模式

（2）探索国资委与企业的关系，完善国有资产监管方式

（3）推进国有资本投资、运营公司内部改革，探索市场化的企业经营机制。

中国式管资产转管资本大体就是国投如今进行的转变模式。

二、“管资产”向“管资本”布局

（一）国资委方放权

2016年10月26日，国资委新设新设监督一局、监督二局、监督三局，旨在改革现行监督体制机制，充分发挥监事会作用。

3个新设的监督局主要负责外派监事会反映问题的核查、分类处置、整改督办工作，组织开展国有资产重大调查，提出相关责任追究的意见建议，形成监督工作完整闭环。

除新设机构外，国资委还加强了运行机制，形成以党委会和主任办公会为主体的领导决策平台，以分管国资委领导为主体的协调处置平台，以监事会主席为主体的监督报告平台。

监察局的成立，定位就是管资本，三个监察局以财务为中心进行监管。

国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力”。

（二）试点运营

国家正在加快推进布局国有资本运营公司试点。试点主要包括两个方面：

一是央企的试行，加速推进包括诚通、国新、五矿等多家央企的资本运营。

（1）招商银行近期公告称，中外运长航和其下属公司武汉长江轮船公司拟将其持有的本公司 2220.7847万股股份无偿划转给中国国新控股有限责任公司下属子公司国新投资有限公司。

（2）武钢股份亦发布公告称，公司控股股东武钢集团拟分别无偿划转其持有的公司2.47亿股给北京诚通金控投资有限公司和国新投资。

（3）宝钢集团日前亦将同比例所持宝钢股份无偿划转给了北京诚通金控投资有限公司和国新投资。

下一步，诚通将重点发展混合所有制和提高资本流动性，实现资本结构多元化，资本(资产)证券化，同时优化国有资本配置结构。

二是对地方国有企业的布局，包括上海、山东、东北等出台改革细则，结合改革发展实际推进国有资本投资、运营试点。

下一步国企改革的重要方面，就是将原本的国有资产管理架构由目前的两级变为国资监管机构、国有资本投资运营公司和经营性国企三级，逐步实现政企分开，将政府和企业剥离开来，以产权管理为纽带，突出国有资本运作，最终实现国资委从“管资产”向“管资本”转变。

三、“管资产”向“管资本”需谨慎试行

（一）警惕转结构不转实质

由试点运营可以看出，中央已经有很多企业和地区开始了管资本的方式，初步来看，部分国企的管理形式已经转变到管资产上，但是实际实行起来却存在一定困难。

首先，一些地方政府和国企对民间对民营资本的顾忌比较多，不愿向民营资本过多出让国有企业股权。这样容易导致企业一股独大现象普遍存在，参与改革的民营资本普遍处于不利地位，难以真正改变国有企业管理大部分资产现象。

其次，一些饱受诟病的垄断型行业对改革则多持排斥或观望态度，倾向于继续固守垄断利益。对那些非公企业想进入、也愿意和国有企业混合的领域，目前可能并没有真正放开准入限制，这导致民营资本怀疑中央企业推进混合所有制改革的诚意，不愿深度参与中央企业主导改革。因此，在一些国家允许的非公企业进入的领域，被寄予厚望的非公企业可能因为先前经验引致的某些担忧而并不想进入，也不愿意和国企混合。

（二）谨防权责清单不明

由于现在管资本模式处于试点运营阶段，各方机制以及法律并不完善，各个国有企业目前只是单纯从自身角度出发做出局部性的改革安排，改革缺乏整体性与系统性，改革的关键问题还需进一步厘清。

首先，缺乏强有力的监督与约束机制，在国有股减持的立法、方式、程序等方面还存在有不完善之处，国有资产流失时有发生，有效防止国有资产在改革进程中发生流失的机制尚待完善。尤其是当混合所有制企业作为投资主体再对外投资时，产权链条将越拉越长，新形成的产权更不易明确区分其产权的所有制性质，国有资产的有效监管变得更加困难。

其次，一些国有企业热衷于推进混合所有制改革，可能只是希望借助中央积极推进混合所有制改革的有利时机，打着改革的名义向民营资本甩卖运营包袱以减轻国有企业自身的经营压力，已达成解决企业当前经营困难和粉饰业绩的目的。

最后，在非公资本如何合理、有序退出混合所有机制企业方面缺乏必要考虑。尤其是在混合所有制企业快速发展，企业资产实现较高增值的情况下，由于担忧被扣上国有资产流失的帽子，非公资本的退出显得更为困难。

总结：

目前国有企业改革已经进入到关键阶段，需要调动各方面的积极性，齐心协力推进改革。从管资产到管资本，通过资本运作推动资产证券化，用市值管理手段盘活上市公司资源，从而实现内部资源优化整合，并实现国有资产价值最大化，无疑是本轮国企改革的重要内容。但是改革进程不可能一蹴而就，我们警惕改革中的风险，稳妥推进改革步伐。

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