“捂不住”的地方政府债务 PPP或成唯一出路

政府债务规模在不断攀升，地方政府债务的信用程度持续走低，逾期不还少还的现象也愈发严重。高昂的债务让地方政府背上沉重的包袱，一旦泄露，就会引起社会恐慌。到目前为止，仅有北京、上海、广州、天津、宁波、厦门6地公开了政府债务。

一、地方政府债务现状

从债务资金来源看，地方政府性债务的主要来源为银行贷款、BT融资、发行债券及信托融资，其中融资平台公司在地方政府负债过程中扮演着关键的角色。

1.2015全年地方债逼近3.8万亿，今年约76%的新增地方债集中在上半年发行

2016年上半年地方政府债券发行规模将达到3.5万亿，逼近去年全年地方债3.8万亿的发行规模。其中，地方新增债券上半年发行规模接近9000亿元，而全年额度为1.18万亿元，即今年约76%的新增地方债集中在上半年发行。

置换债就是俗称的“以新债还旧债”。置换债券上半年发行规模将近2.7万亿元，巨量地方债在经济下行、地方财政收支矛盾压力加大的背景下能缓解地方还债压力。根据财政部对地方债发行节奏的规定，下半年至少还有2万亿地方债规模，其中绝大部分是置换债券。

2.债务规模在不断攀升，增速超过资产增速

中国政府资产情况图可以看出，从2010-2013年间，政府债务规模在不断攀升，债务规模的增速超过资产增速。从2010年的40.5万亿增长到2013年的56万亿。

3.债务项目五花八门，负债渠道和方式也越来越复杂

尽管我国从1995年开始，就正式以法律（《预算法》）的方式严格控制地方政府债务，但地方政府的隐性负债，如各种应付款项（包括“白条”等）却一直或多或少地存在，加上不断增加的政府融资公司等，使地方政府债务迅猛发展，其渠道和方式也越来越复杂。

目前，地方政府有据可查的、或有债务项目的就有多项，主要包括：国债转贷的配套资金、地方政府担保、粮食企业亏损挂账、地方政府的各种拖欠、地方社会保障基金缺口、地方金融机构的不良资产等。受宏观经济增速放缓、地方财政增速回落以及土地和房地产市场调整迹象日趋明显等因素影响，地方政府债务问题日趋严峻。

4.债务风险不断提升，政府千方百计缓解债务危机

负债率较高。财政部数据显示，截至2015年末，地方政府债务16万亿元，2015年地方政府债务率为89.2%。纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，两项合计全国政府债务26.66万亿元，占GDP的比重为39.4%，全国政府债务的负债率将上升到41.5%左右。

尽管财政部认为，地方政府债务风险可控，但高达89.2%（债务余额/综合财力）的地方政府债务率，使得各级地方政府普遍背负着沉重的债务负担。“借新还旧”这种偿债的老式花样，依旧是地方政府融资平台惯用的手段，这在缓解债务负担的同时，也在延缓中国潜在的债务危机。

债务逾期率高，清偿困难。各级地方政府的官员离任或调任后对自己任期内的负债并不负责，再加上地方政府在债务关系中多属于强势一方，因此地方政府债务的信用程度极低，逾期不还少还的现象比较严重。根据资料统计，中央政府转贷和地方政府自行借款等已到期但没有如期归还的债务中，73％是地方政府自行借款发生的逾期，此类项目的平均逾期率约三分之一。对于中央财政转借的国债转贷资金、专项借款以及外国政府贷款、世界银行贷款等，在地方政府不能主动按时偿还时，上级财政往往可以通过体制结算层层扣款的方式归还，但对大多数县级以下地方政府来说，财政收支缺口本来就比较大，特别是乡镇、村级债务大多因税改政策或历史原因，偿债难度非常大。

5.债务数据透明度待加强，透明政府才能使得百姓放心

目前，我国实行以收付实现制为核算基础的预决算报告制度，主要反映政府预算收支等流量情况，不存在以一级政府作为主体的资产、负债的合并数据。我国目前尚无真正意义上的政府资产负债表。到目前为止，地方政府也并没有独立透明的资产负债表、损益表、现金流量表等信用评级所需的必要资料，对地方政府进行信用评级很难。政府性债务信息缺乏基本的透明度，到目前为止，仅有北京、上海、广州、天津、宁波、厦门6地公开了政府债务。

根据去年年底国务院印发《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，2020年地方政府资产负债表需要向外界公开，资产和负债都将明晰。

二、政府债务成为隐患的三个因素

因素之一：存在变相举债和隐性债务，债务底数不清

地方政府中的省级、地市级政府通过种种“创新”进行债务融资。有的地方政府仍通过违规担保、集资或政府承诺还款等方式违规或变相举债，要么直接为城市基础设施融资，要么为所属企业向银行贷款提供方便；个别省部分基础设施建设基金不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺，形成隐性债务风险；有的以企业债券的名义发行实际上的市政企业债券，突破了地方政府不得预算赤字的禁令，又以各类投资建设公司吸收委托贷款的方式绕过了中央政府对企业债券发行的审批制度；部分地方发债融资未有效使用，造成资金沉淀。

因素之二：地方债缺乏监控和风险预警机制，极易形成多米诺骨牌效应

《预算法》实施以后，由于地方政府的举债行为与《预算法》等相关法律法规相悖，大多数地方政府将债务转为隐形债务和或有债务，债务种类多，不少处于地下和隐蔽状态。而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务在某种意义上处于无政府状态。

因素之三：地方债信用评级体系不健全，政府担保缺少公信力

影响地方政府信用状况的因素主要包括经济基础、财政状况、金融生态环境、偿债能力、政策扶持力度和发展潜力、基础设施建设能力。

在目前的财政体制下，地方政府不能破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险，这将会导致我国政府信用评级公信力不足。

目前地方债信用评级刚起步，相关政策没有涉及地方自发自还债券违约如何处理等关键问题，也不要求对发债主体，即地方政府本身进行评级，仅对债券项目本身做评级，信用效应非常有限。

三、PPP对地方政府债务问题的改善作用

1.PPP对地方政府债务融资模式的改变

根据地方债新规的内容规定，地方政府债务将从原来以地方融资平台公司为主的融资模式，逐渐转变为以一般政府债务、专项政府债务、PPP债务和企业债务结合的分类模式。未来地方政府融资将视项目性质通过上述四种渠道进行融资。

根据地方债新规的要求，未来对适宜的项目要“大力推广PPP模式”，以引入社会资本参与提供公用产品和公共服务，并获取合理的回报。未来PPP模式无疑将成为地方债务融资的主要模式。地方债新规实施之后，地方融资平台公司将不再能够发行增量的城投债，而这部分融资需求将很大程度上被PPP债务和企业债所取代。43号文及其配套细则均曾提到将大力推动PPP债务的发展，因此未来地方政府通过PPP 模式进行债务融资的规模将有明显增加。

2.PPP对地方政府债务项目的帮助

对投资规模较大且经营期长、边界清楚、区域性强、收费较容易的债务项目可以适用PPP模式。在地方偿还债务项目中，市政建设、土地收储、交通运输设施建设、保障性住房、教科文卫、农林水利建设等6大类具有准公益性，但是否可按 PPP 模式化解还需具体分析。市政建设中的供水、供暖、燃气、污水和垃圾处理、停车场、文体设施，土地收储，交通运输设施建设中的高速公路、地铁、轻轨、隧道、大桥，教育领域的学生宿舍、体育馆，医院的住院大楼， 保障房中的公租房和廉租房，农林水利中的供水和灌溉类水库、公益水电站等项目，原则上可以采用 PPP 模式。

3.防止预算软约束，规范地方政府债务

预算软约束是我国长期存在的问题，地方政府在政绩考核下往往采取短期行为，开展远远超过财政预算的投资活动。并且我国不允许地方政府破产，地方政府一直存在自身无法偿还的债务由中央政府协调解决的预期。

PPP模式提供了一种政府与社会资本利益共享，风险自担的机制。采用PPP模式的项目在投资初期就已经明确了政府与社会资本各自的投资规模。还款来源主要依靠项目的预期收益，社会资本在利益最大化的驱动下，会选择成本、风险、收益相匹配的项目与公共部门进行合作，提高投资效率、改进项目管理水平。财政有限担保、财政信用有限介入或不介入融资安排，作为融资主体的公共部门将会受到更多的约束，进而激励地方政府的支出与收益分配，财政软约束的消除将会使得地方债务朝着规范化的方向发展从财政角度来看，这意味着PPP模式有效控制了中央财政或地方财政因项目实施而带来的或有预算约束和隐性债务风险。

主编：宋奇（曾任《理论与现代化》常务副主编）。

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