从最危险到最安全：美国民航监管机构的百年演变历程

乔善勋/文

莱特兄弟将人类带入现代动力飞行时代后，第一架真正实用的飞行者三号（Flyer III）飞机在1905年研制成功，并在全球掀起建造更好飞机的浪潮。

早期的航空业充满危险，操纵飞机面临着诸多困难，大多数飞行员只能依靠磁罗盘导航。飞机需要在离地60 m ~ 150 m 高度目视飞行（Visual Flight Rules），他们需要看到公路和铁路作为辅助标志。低能见度和夜间着陆则需要借助野外篝火，这让致命事故变得司空见惯。当时航空安全的发展几乎都以“重大风险和事故”为标志，受限于当时的技术，导致本可以避免的事故一再发生，这些悲剧也给航空安全专家提供了宝贵经验。

图、美国总统卡尔文·柯立芝签署的《商业航空法》

20世纪20年代，美国最安全的飞机是政府拥有和运营的航空邮件飞机。容易发生航空事故的私营航空公司希望政府监管该行业，以便航空业能更健康地发展。于是在航空法规逐渐完善的基础上，美国民航监管机构也在不断地演变，在确保全球航空旅行安全方面，美国民航监管机构发挥了至关重要的作用。

1918年开始， 美国逐渐扩大航空邮政服务网络，并在1924年开通“24小时”从纽约到旧金山的横贯美国航空服务达到顶峰。当时邮件可以在大多数天气环境下通过铁路运输到美国各地。

为了参与竞争，美国航空邮件系统负责人奥托· 普雷格（Otto Praeger）坚持认为，航空邮件应该在火车可以运营的天气下运行，他提出“无论是雪、雨、热或黑暗的夜晚，都不能阻止这些信使迅速完成他们指定的行程”。

图、1930年12月31日，克利夫兰机场建立第一座地对空和空对地无线电塔台

恶劣天气下，飞行员只能在缺乏精密仪表和必要的技能下“盲飞”。在当时的航空技术条件下，按照这一套规则来运送邮件，就是打开了灾难之门。

因此，在1918年—1921年，美国邮航死亡率高达每飞行400次便有1人死亡。

1921年3月，美国新一届政府上台，他们实施新的安全理念——将“安全”视为首要考虑因素。政府购买飞机，且负责招聘飞行员，这和当时运营参差不齐的民营航空公司形成鲜明对比。

政府的安全计划包括严格的飞行员选拔标准和定期体检，对飞机进行严格检查机制。几乎每次飞行结束后，运营者需要对其进行180项检查清单；每100小时定检发动机；750小时定检飞机，飞机维修工作集中在芝加哥进行。飞行员有权通过天气状况和飞机状况决定是否允许飞行。

在1921年—1927年，美国邮航的死亡率下降至每飞行5 000次才有1人死亡。

航空邮件服务所达到的安全水平是当时航空领袖呼吁联邦政府采取安全监管的众多因素之一。和其他政府监管不同的是，航空安全监管是对被监管人请求的回应，而不是他们的不当行为。

就像时任美国商务部长的赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）在1921年提到的那样：“有趣的是，这是唯一一个倾向于让自己受政府监管的行业”。

从公共利益到自身利益，航空安全监管共同推动了航空业主动提出被监管的诉求。致命事故很不幸，同时也造成了巨大的社会影响。它抑制了民众对航空的需求，提高了保险成本，这些负面因素阻碍了航空业早期的发展。

这些呼吁并不足以让政府迅速采取立法行动。由于当时航空部门规模太小，无法推动国会立法，直到1925年，美国总统卡尔文· 柯立芝（Calvin Coolidge）才签署了名为 “凯利法案”（Kelly Act） 的“航空邮件法”（Air Mail Act）。

该法案由克莱德·凯利（Clyde Kelly）发起，旨在由私人承包商接管航空邮件路线，并鼓励公众飞行。泛美航空、西部航空快递、福特航空运输等航空公司开始提供定期商业客运服务。

在市场竞争中，美国诞生了早期四大航空公司：美国联合航空、美国航空、美国东方航空、横贯大陆和西部航空公司（环球航空前身）。

1926年美国通过了《商业航空法》，这项具有里程碑意义的法案，责成商务部部长开始关注航空商业化建设，敦促相关机构颁布和执行空中交通规则，并按标准给飞行员颁发执照，对飞机认证，建立航线、运营和维护辅助导航设备等措施。

图、美国商务部航空处首任负责人小威廉·P·麦克拉肯

1934年，商务部将航空分局更名为商业航空局（Bureau of Air Commerce，BAC），这也凸显了航空业的重要性。虽然商务部致力于改善航空安全，但一系列空难让商务部的监管能力备受质疑。

例如1931年一架福克F-10客机坠毁，导致圣母大学足球教练克努特·罗克尼遇难；1935年一架DC-2客机坠毁，导致新墨西哥州的美国参议员布朗森·卡丁遇难。重量级公众人物接二连三地发生空难，引发了公众呼吁政府加强对航空安全的监管。

图、美国总统富兰克林·罗斯福签署的《民用航空法》

1938年，富兰克林·罗斯福总统签署《民用航空法》（Civil Aeronautics Act），该法诞生了独立的“民用航空局”（Civil Aeronautics Authority，CAA）并将美国的非军事航空责任从“航空商务局”转移至“民用航空局”。下设航空安全委员会，进行事故调查并提出预防事故方法。

1940年，罗斯福总统将“民航局”一分为二，即民航管理局（Civil Aeronautics Administration，CAA）和民航委员会（Civil Aeronautics Board，CAB)。民航管理局重回商务部管理，负责空中交通管制（Air Traffic Control, ATC）、飞行员和飞机认证、安全执法和航线开发。民航委员会负责航空公司的安全规则制定、事故调查和经济监管。

图、美国总统德怀特·艾森豪威尔签署的《联邦航空法》

1958年8月23日，美国总统德怀特· 艾森豪威尔（Dwight D. Eisenhower）签署了《联邦航空法》。该法案还将航空安全监管的职责从民航委员会移交给美国联邦航空管理局（以下简称FAA），并赋予其全权管理空中航行和交通管制的军民联合系统。

图、1958年11月1日，克萨达宣誓就任FAA首任局长

1958年12月末，FAA挂牌成立，取代了民航管理局，并吸纳了民航委员会制定安全规则的职责。新机构建立了统一的民用/军用国家空域系统。

图、1958年，FAA正式挂牌

1966年，美国国会授权成立运输部；1967年4月1日，FAA成为新组建美国运输部的一个机构，其名称最后一个词从“机构（Agency）”变为“管理（Administration）”，即（Federal Aviation Administration）。

图、美国总统林登·约翰逊签署的《交通部法案》

同时，民航委员会的事故调查职能则转移至新成立的“国家运输安全委员会”（National Transportation Safety Board，NTSB）。

FAA几乎从诞生之日起，就开始面临很多意想不到的挑战。例如，1961年美国发生一系列劫机事件；同年9月，约翰·肯尼迪（John Kennedy）总统签署1958年《联邦航空法》修正案，将劫机、干扰机组或携带危险武器定为犯罪。FAA安全监察员开始在民航客机上执勤。

1970年，美国通过《机场和航路发展法》，该法案授权FAA负责由特殊航空信托基金资助的新机场援助计划和对机场的安全认证。

图、美国总统吉米·卡特签署的《航空公司放松管制法》

1978年10月24日，吉米·卡特（Jimmy Carter）签署《航空公司放松管制法》（Airline Deregulation Act）让航空业竞争变得白热化。放松管制也让FAA的工作量呈指数化增长，他们需要审批数百家航空公司的申请。与此同时，FAA也完成了基于雷达和计算机技术结合的半自动空中交通管制系统开发。

当然，FAA除了负责监管职责外，还解决各种技术问题。例如，1988年通过的《航空安全研究法》要求更加重视长期研究规划，对飞机结构老化和影响安全的人的因素等问题进行研究。FAA工程师和科学家为此开始调查在航空任务中人的表现、跑道的改进以及腐蚀对飞机结构的影响。

1995年11月，美国运输部将商业航天办公室移交给FAA。现在FAA还负责监管美国商业航天发射，授权商业发射运营以确保公众健康和财产安全，并在商业发射运营期间保护美国的国家安全和外交政策利益，并负责颁发商业发射轨道和亚轨道火箭的许可证。

瓦卢杰592号航班事故后，“安全”成为FAA首要任务

1996年，瓦卢杰592号航班事故后，美国国会修改了FAA使命，将“安全”作为它们的首要任务。

图、9·11事件后，美国史无前例地取消了所有航班

2001年9月11日，基地组织的19名激进伊斯兰极端分子劫持了4架美国国内客机，并将其中3架变成了“导弹”，撞毁了纽约市的世贸中心，撞坏了位于弗吉尼亚州阿灵顿的五角大楼。第四架飞机上的乘客与劫机者搏斗，导致飞机坠毁在宾夕法尼亚州的一块空地。系列劫机事件导致数千人遇难。美国史上首次取消境内所有航班。

图、美国总统乔治·沃克·布什签署《航空和运输安全法》

2001年11月19日，乔治· 沃克· 布什（George Walker Bush）总统签署《航空和运输安全法》（Aviation and Transportation Security Act），在运输部内还专门成立了运输安全管理局（TSA）。

2002年11月通过《国土安全法》（Homeland Security Act）后，运输安全管理局在2003年3月1日并入新成立的国土安全部。

图、美国民航监管和事故调查机构演变示意图（乔善勋制作）

民航监管机构的演变是航空安全发展的重要保障

从1960年代以来，FAA的职责也在不断增加，其安全计划包括：为军事和商业空中交通管制建立系统，制定航线和空中交通规则，颁发飞行员、机务人员执照，认证维修站，参加国际会议和各国监管机构交流，制定适航性制造标准。

在2001年—2007年，航空经历了商业航空公司最安全的时期之一。FAA创造了世界上最安全、最可靠、最高效和最具生产力的航空运输系统之一。不算“9·11”事件，2001年致死事故只有3起。在商业航班中，致命事故变得非常罕见，每10万飞行小时仅发生0.01起，或每10万次起降仅发生0.018起事故。

图、FAA办公区

从美国航空监管机构的演变我们能看到，伴随着重大安全事故的发生，进行了一系列改进和优化，不仅制定系统性的航空法规，还进行了大量安全检查和审查，以确保所有航空公司都遵守这些法规。

民航监管机构的努力使航空旅行也变得更加安全。统计数据显示，早期航空乘客死于坠机的可能性，是火车旅行的数百倍。而如今，商业航班已成为最安全的交通工具之一。按照乘客千米（行驶里程×乘客数）计算，客机比汽车安全1700倍，比摩托车安全10万倍。

图、航空安全的演变示意图

随着科技进步，无人驾驶飞机、人工智能等新技术将逐步应用于航空领域，这也将对民航监管机构提出新的挑战。未来，民航监管机构需要不断创新监管模式，提升监管能力，才能有效应对新技术带来的安全风险，确保航空安全。