文 | 俞燕
编 | 吴戈
出品 | 娱贯财经
“经过化解重大金融风险三年攻坚战，过去我们面临的多个方面的金融风险都出现了收敛趋势。”银保监会主席郭树清6月10日在2021年陆家嘴金融论坛上表示。
话锋一转，郭Sir接着提醒：“防范风险是金融工作的永恒主题。我们必须居安思危，一刻也不能松懈。”
郭Sir此次演讲的标题便是《加快构建新发展格局 努力防止金融风险再次蔓延》。
金融风险的防范和化解永远没有句号。处置金融风险不仅是攻坚战，更是持久战。
在陆家嘴金融论坛召开的前一天（6月9日），银保监会发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》（下称“《办法》”），正式将银行保险机构建立“生前遗嘱” （Living Wills）制度化，要求以“自救为本”，将风险意识全面融入公司治理体系。
所谓“生前遗嘱”，其实是恢复与处置计划（RRP）的行业通俗说法。
在《办法》出台的两个月前（4月2日），央行发布了《系统重要性银行附加监管规定（试行）（征求意见稿）》，提出将恢复与处置计划作为系统重要性银行附加监管的一项重要工具。
2008年国际金融危机发生后，一种业界观点认为，危机最主要的教训之一便是，对金融机构经营失败缺乏有效的处置机制，过于依赖公共资金救助。
因此，在2009年4月召开的G20伦敦峰会上，金融稳定委员会(FSB) 首次提出“恢复与处置计划(RRP)””的设想，并在G20匹兹堡峰会上获得几个成员国的认同。
早在2013年，原银监会便提出银行要建立“生前遗嘱”制度。2016年9月发布的《银行业金融机构全面风险管理指引》，则要求银行制定恢复计划。2017年4月24日，原保监会在《保险公司章程指引》中要求保险公司订立“生前遗嘱”。
本次出台的《办法》覆盖了银行和保险金融机构，从全行业层面将“生前遗嘱”予以制度化。
近30年来，有一批金融机构的重大风险被以各种方式处置和化解。2020年包商银行宣布破产，开了银河破产的先河。
如果说此前的风险处置多以行政手段为主，那么从今后，无论是“大而不能倒”的金融机构，还是“小而容易倒”的金融机构，就要靠自救了。
自救为本，便是强化金融机构的危机意识和危机应对能力，压实股东的责任。还想用公共资源为自己的错误买单，这种事怕是没那么容易了。
将“生前遗嘱”制度化，体现了金融风险管理思路的重要转变，即：要从以往坐以待“治”，到如今积极地“防”风险。
制作一份格式完美的“生前遗嘱”，对于金融机构来说不难，难在如何重塑风险文化。
从近30年来尤其是这两三年来，发生重大风险事件的金融机构，无一不是公司治理混乱，内控机制徒有其表。
推出“生前遗嘱”，是一个让金融机构实现风险管理体系的根本性变革的契机。毕竟，化解金融风险的治本之策，在于金融机构的合规经营理念。
但愿，“生前遗嘱”不会沦为“走过场”的形式主义，金融机构能够学会为自己的行为买单。
01
谁需要开“生前遗嘱”
银保监会相关部门负责人指出，在“生前遗嘱”的适用范围上，“大而不能倒”和“小而容易倒”的机构，都是恢复和处置计划所应考虑应对的“痛点”。
早在2014年1月8日，原银监会发布的《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》规定，系统重要性银行要制定恢复及处置计划，表内外资产余额为1.6万亿元以上的商业银行，均需披露巴塞尔银行监管委员会（BCBS）用以评估全球系统重要性银行的12个指标。
与这个标准相比，《办法》的适用门槛有所降低：
1、按并表口径上一年末调整后的表内外资产杠杆率分母）达到3000亿元人民币及以上的存款类金融机构及金融资产管理公司、金融租赁公司；
2、表内总资产达到2000亿元人民币及以上的保险（控股）集团和保险公司均应当制定恢复和处置计划。
以2020年的数据来估算，大约有80家银行的总资产超过3000亿元，有17家保险机构的总资产达到2000亿元。
从适用门槛来看，需要开“生前遗嘱”多为大中型金融机构。
但从近年来的现实情况来看，中小金融机构是金融风险尤其是重大风险的主力。
2019年，央行按季对4400余家银行业金融机构开展央行金融机构评级，发现农合机构（农商行、农信社、农合行）的风险最高，高风险机构数量分别为178家、189家、11家，数量占本类型机构比例分别为12.1%、27.5%、39.3%。
银保监会相关部门负责人指出，对于中小金融机构，在“生前遗嘱”的适用上更加注重灵活性、针对性和匹配性，特别是注重机构的经营实际与监管资源情况。
《办法》同时规定，虽不符合以上条件，但基于业务特性、风险状况、外溢影响等因素，监管部门可以指定制定“生前遗嘱”的其他银行保险机构。
在实务上，监管部门将分步、分批、分期明确应制定恢复和处置计划的中小机构，酌情给予一定的宽限期。
无论是“大而不能倒”的机构，还是“小而容易倒”的机构，如果能通过制定“生前遗嘱”，进行一次全面的治理结构和经营模式的自我检视，全面梳理业务和经营的风险点，未尝不是好事。
01
如何自救
对于恢复和处置计划的职责分工，《办法》规定，金融机构要担负起风险处置主体责任，地方政府承担起属地金融监管职责和风险处置责任，金融监管部门履行好敢于监管、善于监管的监管责任，人民银行在必要时落实好最后贷款人责任。
金融机构本身承担风险处置主体责任，换句话说就是要以“自救为本”。
这也意味着，掏空了金融机构，还要监管部门帮着收拾烂摊子，让全行业帮着买单——没有这等好事了。
2020年12月被监管部门接管的四川信托，从目前的风险处置情况来看，监管口径也是要求压实机构主体责任。
在2008年金融危机之后，国际上对于风险金融机构的处置的一大原则也是减少对公共资金的依赖，强调“自救”（bail in）。
其实近两年，监管部门也已在多个场合强调，要压实机构的主体责任。要通过严监管倒逼银行落实责任，完善管理制度和风控体系，依法规范经营。
那么，如何自救呢？
包括恢复计划（Recovery Plan）和处置计划（Resolution Plan）两个层面。
《办法》提到，银行可参考的恢复选项包括但不限于：
降低、限制或延期支付人员薪酬
减少股利分配，压缩经营成本
调整业务规模和结构
清收不良资产（银行独有）
调整资产结构，出售或处置资产
出售子公司、分支机构或业务条线
转让保险业务或办理分出业务
增加资本金，发行普通股，发行优先股
发行二级资本债券，发行永续债，同业存单，短期融资，票据融资，出售债券，资产证券化（银行独有）
除了以上共同选项外，保险公司独有的恢复选项还包括：
停止部分或全部新业务
转让保险业务或办理分出业务
减少分支机构或业务条线
调整投资形式或比例
出售金融资产
发行资本补充债券
发行次级债等
可参考的银行和保险公司共同的处置工具包括但不限于：
机构自救
股东注资
引入战略投资者
处置不良资产
处置非核心业务
接管
行业保障基金救助
暂时国有化（政府注资）
财务重组
兼并重组
撤销关闭
破产清算
此外，银行独有的处置工具包括：
收购承接
建立过桥机构
转移不良资产或其他资产至资产管理公司
保险公司独有的处置工具则包括：
停止新业务或限制业务范围
从上面的恢复和处置计划可以看出，自救为本是要金融机构使用其自有资产，或通过市场化渠道筹集资金来开展自救。
对于资本充足率不足的银行，近年来增加了可减记二级资本债、优先股、永续债等多个新型资本补充工具。
2020年7月，新增2000亿专项债，作为补充中小银行资本金的新途径。
此前不管理央行还是银保监会人士，都提到过设立处置基金这一工具的建议。不过从目前来看，暂未纳入。
破产清算是自救的“终极大法”，在司法保护的情况下争取的最后一搏。有业内人士指出，缺少破产风险意识和压力的金融市场，是不健全的。因为后顾无忧，便容易铤而走险累积深层险乃至酿出危机。
2020年11月23日，银保监会原则同意包商银行进入破产程序，首开建国后银行破产的先河。
不过，由于金融机构的业务和风险具有特殊性，《企业破产法》并不完全适用于金融机构破产的情况。
今年两会期间，全国人大代表、人民银行南京分行党委书记、行长郭新明便建议，修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章，全面推动破产法律体系现代化。
有业内人士指出，以自救为本，关键是要建立健全科学合理的损失分担制度。金融机构的经营损失和风险处置成本，应首先由股东尤其是大股东承担，并承担事后追偿的责任。
对于风险处置的资金来源、使用顺序以及比例，一些业内人士认为亦需进一步细化，建议优先以原股东权益吸损、无担保债权减记、地方政府筹资和存款保险基金出资等方式填补资金缺口。必要时，再由央行发挥最后贷款人的职能。
欧盟发布的《银行业联盟法案》规定，当金融机构进入处置程序后，其处置顺序是：
“股东及无担保债权人首先吸收损失，吸收额度为总负债的8%；
专门的处置基金，吸收额度不得超过总负债的5%；
有关债权人及存款保险基金；
公共资金。”
《办法》指出，使用自有资金可能无法化解风险的，可以运用相应行业保障基金资金提供流动性支持或救助。上述措施均无法化解风险，可能引发区域性与系统性风险、危及金融体系稳定时，可以运用地方政府所筹资金、央行再贷款资金或其他可以使用的资金驰援。
01
风险文化待重塑
2008全球金融危机摧毁了一批百年老店，但是也有一批屹立不动的“赢家”，那就是：富国银行、摩根大通、高盛和加拿大多伦多道明银行。
剑桥大学曾对这四家金融机构进行了深入研究，发现它们能够顺利度过金融危机的秘密武器，那就是都拥有一套审慎、合规经营的风险文化，并将风险文化融入业务经营中。此外，并建立了内部风险信息共享的机制与渠道。
比如富国银行将风险文化纳入员工的日常行为准则中，培养员工拥有控制风险底线的意识，并在经营管理中鼓励内部质疑。
麦肯锡的“中国银行业CEO2018年季刊”指出，当刚性规定与柔性指引有机结合，并与组织的风险治理和架构保持一致，银行才能实现卓越的全面风险管理。
其实早在2016年，原银监会便在《银行业金融机构全面风险管理指引》中提出，银行要推行“稳健的风险文化”，把“建立风险文化”列为银行董事会所需履行职责的第一项。
但是，在现实中，风控意识总抵不过追求业绩的冲动。不管是银行还是保险公司，市场条线的话语权高于风险条线，合规风险与业务 “两张皮”的现象，林林总总。尤其是在公司治理结构不完善、一枝独大的股东拥有绝对权力、董事长一言堂的机构。
回顾一下出现重大风险的金融机构，无一不是如此。
有业内人士建议，建立有效的风险文化，需要在根本上改变以短期绩效为导向的绩效考核和激励机制，将风险权重指标纳入考核，并建立终身追责制度。
6月8日，银保监会发布了《关于开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动的通知》，提出要重点关注机构发现问题、揭示风险的能力和落实整改、强化问责的力度。
今年1月，银保监会修订发布的《保险公司偿付能力管理规定》，便将偿付能力监管指标扩展为核心偿付能力充足率、综合偿付能力充足率、风险综合评级三个有机联系的指标。在“偿二代”二期工程里，显著提升高风险业务资本要求，并将风险综合评级进一步扩充到八级。
01
30年风险处置路线图
近30年来，金融市场风起云涌，金融机构起起落落，重整、撤并，消失在历史尘埃的，不一而足。
比如，这些典型案例：
1995年，央行接管中银信托投资公司。
1997年12月1日，永安财险被央行接管，成为首家被接管的保险公司。
1998年，财政部向工、农、中、建四大国有商业银行注资2700亿元，用于补充其资本金。
1998年6月21日，央行关闭海南发展银行，提供了40亿元再贷款，并指定中国工商银行托管该行的债权债务。
2003年12月，中央汇金公司以450亿美元外汇储备，向中国银行、中国建设银行注资，以解决不良资产处置。
2003年，为了解决中国人寿巨额利差损风险，财政部与中国人寿集团设立共管基金。
2007年5月，保险保障基金管理公司收购新华保险22 .53% 的问题股权，累计出资 27 .9 亿元。
2012年3月，保险保障基金管理公司向中华联合保险控股公司注资60亿元，实以“先托管，后重组；先止血，后输血；先换人换机制，后引入战略投资者”的渐进式管理救助措施。2012 年 12 月，中华联合重组完成，东方资产管理公司以债转股方式注资 78.1亿元，控股 51%。
2018年2月23日，安邦集团被接管，由保险保障基金管理公司注资608.04亿元。2019年7月11日，安邦集团的非涉案涉诉资产剥离出来，拆分新设大家保险集团和大家财险。
2019年5月24日，资不抵债的包商银行被接管，市场化重组均告失败后，采用收购承接的方式处置风险，由存款保险基金提供部分资金支持。 2020年4月新设蒙商银行收购承接其资产负债和业务。包商银行实施破产。
2017年11月28日，山东省政府全面接管恒丰银行。2019年12月18日，山东省政府牵头制定“地方政府注资+引战重组”的风险处置方案，对恒丰银行的不良资产进行剥离，引入1000亿元战略投资者资金，由中央汇金公司和山东省金融资产管理公司以及新加坡大华银行等原有股东出资。
2019年5月，人民银行、银保监会会同辽宁省政府，为锦州银行引入战略投资者提供增信，以“在线修复”的方式化解其风险。2020年7月，锦州银行完成财务重组、增资扩股工作，成方汇达公司以市场化价格收购锦州银行1500亿元不良资产，与辽宁省国资平台共同出资121亿元认购62亿股锦州银行新发股份。
2019年9月，甘肃银行的风险处置开始启动。2020年4月7日，甘肃省政府批准了甘肃银行风险处置的实施方案。据财新报道，甘肃省将通过省级财政平台，对该行增资扩股，由新老股东及地方政府分担。央行将给予专项借款进行阶段性支持。
2020年7月17日，天安财险、华夏人寿、天安人寿、易安财险、新时代信托、新华信托、新时代证券、国盛证券、国盛期货被九家机构同批接管。将对其分类施策，根据每家机构的风险情况，采取不同化解方式。九家机构的接管期即将到期，对其推出什么样的处置方案，目前外界还不得而知。
2020年12月22日，四川信托被接管，银保监会联合地方政府派出工作组对其管控，要求压实机构主体责任。
从这些金融机构的典型风险处置案例可以看出，早年的救助多采用行政主导的方式，近年来逐渐探索金融机构自救之道，多措并举化解风险。
对于那些出问题的金融机构“坏孩子”，市场会有三连问：该不该救？能不能救？如何去救？
央行发布的《金融稳定报告2020》指出，在实践中，金融监管部门可以结合日常的风险监测和有针对性的专项摸底，判断被处置金融机构是流动性风险还是资不抵债。
对于出现流动性风险但资可抵债的金融机构，在其提供合格且充足的抵质押物的前提下，尽量推动“在线修复”，存款保险基金或中央银行可提供流动性资金支持。
对于资不抵债的机构，原则上应严肃市场纪律，实施市场退出。在打破刚性兑付、压实股东等各方责任的前提下，可以动用存款保险基金参与处置，依法合规为存款人、中小投资者等提供必要的保障。
01
“生前遗嘱”制度演进历程
2009年4月，在G20伦敦峰会，金融稳定委员会(FSB) 首次提出“生前遗嘱(Living Wills)”设想。
2009年4月，英国金融服务局要求苏格兰皇家银行、汇丰银行、巴克莱银行、劳埃德银行、渣打银行等 6家大型银行制定“恢复和处置计划”.
2009年，美联储要求花旗银行、美国银行、摩根大通银行、高盛、摩根斯坦利 5家大型美国银行，制定 “恢复和处置计划 ”。
2009年9月，G20匹兹堡峰会上, 金融稳定委员会(FSB)提出“恢复与处置计划(RRP))”执行计划，主旨是要求全球系统重要性金融机构(G-SIFIs)必须预先制定有效的恢复与处置计划。即 “9.20”国际共识。几个成员国承诺将采纳关于RRP的建议。
2010年7月，美国国会通过了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，其第165条专门就“生前遗嘱”规则的适用条件、责任主体及实施要求做了明确规定。
2010年10月底至11月初, 金融稳定委员会(FSB)相继出台《降低系统重要性金融机构的道德风险》、《SIFI监管的强度与有效性》, 提出一整套针对G-SIFIs的监管框架以及建议的执行时间表, 其中包括“将制定国际性的恢复与处置计划作为对G-SIFIs的强制要求”。
2011年6月，金融稳定委员会(FSB) 跨境危机管理小组在《恢复和处置计划的关键要素》中，明确提出RRP的最终目标和具体目标。
2011年7月,原银监会针对 FSB制定《系统重要性金融机构有效处置政策建议及时间表》，公开征求反馈意见。
2011 年 10 月，金融稳定委员会(FSB)发布《金融机构有效处置机制的关键特征》报告,对完善的处置机制做出了详细规定。自2011年起, FSB每年11月公布全球系统重要性金融机构名单，要求列入名单的金融机构必须在次年年底前制定恢复与处置计划。并开展了对相关国家全球系统重要性银行监管框架的评估, 将恢复与处置计划的制定情况作为评估的重点内容。
2011年，英国金融服务局(FSA)出台《恢复与处置计划》，就这一制度的框架设计和价值追求提出了基本构想。
2012年6月，被称作“中国版”巴塞尔协议III的《商业银行资本管理办法》出台，全面提高了金融机构的资本监管要求，提升了金融机构的附加损失吸收能力。
2012年 l0月 ，美联储公布了花旗银行、摩根大通银行、美国银行、摩根斯坦利、德意志银行、瑞士信贷等 1l家大型金融机构向监管当局提交的“恢复计划”。
2013年7月18日，金融稳定委员会(FSB)发布认定全球系统重要性保险公司(G-SII)1名单，中国平安成为唯一一家入选的亚洲保险公司。
2013年11月4日, FSB 公布首批 29 家全球系统重要性金融机构的名单,中国银行成为国内第一家被列入全球系统重要性银行的金融机构。其后，平安保险集团、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、招商银行制定了恢复与处置计划。
2013年11月，时任银监会副主席阎庆民在新浪“金麒麟论坛”上表示，银监会推进民营银行试点将坚持“纯民资发起、自愿承担风险、承诺股东接受监管、实行有限牌照、订立生前遗嘱”五大原则。
2014年1月8日，原银监会发布《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》, 系统重要性银行要制定恢复及处置计划，表内外资产余额为1.6万亿元以上的商业银行，均需披露巴塞尔银行监管委员会（BCBS）用以评估全球系统重要性银行的12个指标。
2014年1月20日，平安银行宣布启动“生前遗嘱”项目，成为国内首家启动的股份制商业银行。
2014年3月，原银监会要求国内首批 5 家申请设立的民营银行制定“生前遗嘱”，并以此作为开展试点的重要原则和前提条件之一。
2014年6月，香港金融管理局(HKMA)发布恢复计划监管政策手册。
2014年11月，金融稳定理事会(FSB)制定总损失吸收能力(TLAC)国际标准公布新监管政策草案，要求全球系统重要性银行的TLAC至少要相当于风险加权资产的16%至20%，且在TLAC之上仍保留2.5%的储备资本和1-2.5%的系统重要性银行附加资本要求。
2015年5月1日，《存款保险条例》正式实施,从制度上打破了传统意义上对于银行的“隐性担保”,将银行破产的可能性提上了台面。
2015年6月，原银监会发布《关于促进民营银行发展的指导意见》，将“有承担剩余风险的制度安排”，作为民间资本发起设立民营银行的原则之一。
2015年，金融稳定理事会更新了全球系统重要性银行名单，工、农、中、建四大国有银行上榜，友邦上榜，中国平安集团未入选。
2016年4月，香港金融管理局(HKMA)发布处置计划监管政策手册，对“生前遗嘱”的主要内容、具体制定要求与工作模式等进行了规定。
2016年3月,原保监会发布《国内系统重要性保险机构监管暂行办法》（征求意见稿）。
2016年9月, 原银监会发布《银行业金融机构全面风险管理指引》，提出银行在日常风险管理及应急计划之外, 应“根据风险状况和系统重要性,制定并定期更新完善本机构的恢复计划”。
2017年2月1日，金融稳定委员会（FSB）制定《CCP处置和处置计划指导》，向全球公开征求意见。制定了CCP处置和处置计划的总体目标，对于所有具有系统重要性的CCP，要求本地处置当局应与CCP的监管机构合作制定处置计划，并涵盖其恢复计划。
2017年4月24日，原保监会发布《保险公司章程指引》，要求保险公司订立“生前遗嘱”。
2020年1月3日，银保监会发布的《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，推动制定并实施恢复与处置计划。
2021年1月25日，银保监会修订发布的《保险公司偿付能力管理规定》，要求偿付能力充足率不达标的保险公司要提交预防偿付能力充足率恶化或完善风险管理的计划。
2021年2月26日，银保监会发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》（征求意见稿），对银行保险机构建立“生前遗嘱”予以制度化。
2021年4月2日，中国人民银行发布了《系统重要性银行附加监管规定（试行）（征求意见稿）》，提出将恢复与处置计划作为系统重要性银行附加监管的一项重要工具。
2021年6月9日，银保监会发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》，正式将银行保险机构建立“生前遗嘱” （Living Wills）制度化，要求以“自救为本”，将风险意识全面融入公司治理体系。
