促进地域低空经济发展的法治化路径

　　作为新质生产力的重要代表，低空经济产业被定义为万亿级别的蓝海市场，已成为我国培育新质生产力、拉动经济增长的重要引擎。中国无人驾驶航空器产业技术快速迭代发展，2025年中国民用无人驾驶航空器出口份额占全球市场70%以上。但基于空域管理“绝对安全”的价值理念，现行低空飞行在空域使用、部门协同、许可程序、法律责任配置等方面仍面临一些现实问题，无人驾驶航空器“飞不起来”的现象还不同程度存在，新质生产力向市场供给的转化受到制约。2026年以来，新修订的治安管理处罚法及多项国家标准相继实施，行业进入强监管、严合规的新阶段，这对低空经济的规模化发展既是挑战，也是推动制度完善的重要契机。

　　河南省是中部地区唯一同时拥有自贸试验区、航空港经济综合实验区、通用航空产业综合示范区的省份，低空经济在这里既有先发优势，也面临具有代表性的现实课题。当前学界对低空经济立法的研究多聚焦于国家层面制度建构，以及广东、四川等先行省份的经验总结，对中部地区的差异化路径关注不足。作为首批国家通用航空产业综合示范区所在地，河南出台了《促进全省低空经济高质量发展实施方案（2024-2027年）》，明确发展目标和推进策略。但鉴于上位法规定，物流配送、城市治理、应急救援等高频场景目前仍处于试点探索阶段，空域资源的“经济资源”属性尚有待进一步释放。河南低空经济的腾飞，应着力确立发展优先、安全托底的立法价值顺位，以省级政策为顶层牵引、以地方立法为突破先锋、以司法创新和专业法律服务为落地抓手，构建覆盖制度、治理、服务的法治生态。基于河南低空经济市场现状，本文探索适合河南低空经济市场发展的法治路径。

　　平衡飞行管理制度和

　　低空经济发展的关系

　　发展和安全都是低空经济的价值追求，如何在二者之间把握好平衡，是低空经济法治建设需要面对的重要课题。无人驾驶航空器的核心价值在于通过人机协同，安全、高效地拓展人类活动边界，创造社会和经济价值。但无人驾驶航空器飞行可能存在闯入军事禁区、侵入民航航路和高铁线路、失控成为“高空炸弹”、偷拍侵犯隐私、数据泄露等风险。现行立法将无人驾驶航空器飞行预设为高风险活动，高度重视安全价值，飞行限制、空域封闭、审批环节较为严格。发展价值应得到同等重视以便推动行业的良性竞争和有序发展。

　　低空空域资源配置效率需进一步提高。低空空域是低空经济的核心生产要素，空域大小决定产业发展规模。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》）规定，从事民用无人驾驶航空器活动应当符合实名登记激活、飞行区域限制、应急处置等规定。除全部真高120米以上空域外，空中禁区、空中限制区、军用超低空空域，以及条例列明的八类重点保护区域上方空域，同样属于管制空域。地方政府禁飞区划定上采取了较为审慎的划定方式，北京、上海、深圳、重庆等城市对飞行区域作了较为严格的限制，其出台的无人驾驶航空器管理规则也偏于审慎。据统计，截至2024年底，全国通航使用低空空域不足30%，部分省份1000米以下空域利用率普遍偏低，大量空域资源处于闲置状态。各地管理标准不尽统一，跨区域飞行面临较高的协调成本，非管控区在实际执行中有可能趋同于管控区，空域资源配置效率是当前低空经济发展需要重点突破的领域之一。

　　管理部门之间需要加强协调，监管信息难以高效共享。我国空域管理涉及军政民多方，甚至有些没有地方立法权的机关也开始限制飞行空域，例如河南许昌市某区、河南某大学也曾就本区域空域管理出台管控类规范性文件。部门与地方统筹不足，各部门数据标准不统一、信息系统不兼容，形成“信息孤岛”，监管信息难以高效共享。各地以行政区划为边界推进试点，标准体系和数据系统的互认互通尚需时日，航线在区域边界处有时不够顺畅。整体而言，空域管理中的部门与地区间协调机制仍需进一步完善，以实现空域资源更加高效、灵活地配置给市场经营主体。

　　民用无人驾驶航空器审批程序可以在保证安全的前提下简化。按照《条例》规定，首先，操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器飞行的人员需取得民用无人驾驶航空器操控员（以下简称“操控员”）执照，操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员无需取得操控员执照，但应当熟练掌握有关机型操作方法，了解风险警示信息和有关管理制度。使用除微型以外无人驾驶航空器从事飞行活动的单位还应取得运营合格证。其次，民用无人驾驶航空器所有者应当依法进行实名登记。最后，除《条例》第三十一条规定的无需申请情形外，组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或者个人应当依法提出飞行活动申请；飞行活动已获得批准的，应当在计划起飞1小时前向空中交通管理机构报告预计起飞时刻和准备情况，经确认后方可起飞。其中，微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行活动无需提出飞行活动申请。审批涉及军方、民航、公安、气象等众多部门，各部门的审批程序不尽一致，不同部门、不同地区、不同级别、不同体积的飞行器，审批要求也有所不同。在具体执行中，部分地方出于安全考虑执行较为严格，在国家标准基础上增加了额外的管理要求，例如河南省许昌市魏都区曾要求辖区内已获得各类无人驾驶飞行器驾驶执照的个人进行补充登记，这些做法在一定程度上增加了市场经营主体的合规成本。

　　民事侵权责任实践中适用不足。与无人驾驶航空器飞行类似，汽车驾驶同样存在闯入禁区、侵入高铁线路、侵犯隐私、泄露数据等风险。但除驾驶证外，道路交通安全法律规范规定汽车出行无需逐次登记、不需审批，禁区以物理方式隔离，交通事故主要通过民事赔偿解决。正是这种以驾照事前准入、以保险分散风险、以侵权事后追责的制度设计，为现代汽车制造业的高质量快速发展提供了重要保障。相比之下，无人驾驶航空器管理呈现出不同的治理思路。在较为严格的准入和审批安排下，部分飞行活动因程序要求较多，在具体实践中可能面临一定的合规判断问题，一旦被认定为违法违规飞行，相应法律责任主要体现为罚款、停业整顿等行政处罚，民事侵权责任的规范功能尚未得到充分发挥。实际上，从归责原则到损害赔偿再到保险分担，现行法为低空飞行提供了较为丰富的民事救济手段，实践中仍有待进一步运用。行政处罚与民事救济之间的衔接配合尚不充分，低空经济的治理效果还有提升空间。

　　河南省低空经济发展的法治路径

　　促进河南低空经济良性发展，国内外已有可资参照的实践经验。国际层面，美国联邦航空管理局依据《联邦法规》第14编第107部分（14 CFR Part 107），对最大起飞重量低于55磅的小型无人驾驶航空器实行分类管理。在G类非管制空域飞行通常无需事先取得空中交通管制部门的空域授权，但远程机长应当取得远程飞行员证书，航空器应当依法完成注册，并遵守视距内飞行、原则上不超过距地面400英尺、最高地速不超过每小时100英里等运行规则。欧盟依据《无人机运行条例》（EU 2019/947）将无人机运行分为开放、特定、认证三类，开放类飞行无需取得运营授权或提交运营声明，特定类飞行须提交运营声明或取得授权。美国和欧盟的相关制度均体现出根据飞行器类型、飞行环境和运行风险配置不同监管强度的思路。国内层面，深圳率先出台《深圳经济特区低空经济产业促进条例》、四川省推行“扫码飞”模式为低风险飞行松绑提供了可复制经验。上述经验共同说明，以风险分级为原则、以技术手段为支撑、以事后救济为托底，可以构建一套既守住安全底线、又释放市场活力的低空飞行治理体系。

　　确立发展优先、安全托底的地方立法理念。无人驾驶航空器安全发展是低空经济发展的前提，低空经济发展是安全保障的目的。促进低空经济的首要任务是调整价值取向，将绝对安全理念转变为发展优先、安全托底，把工作重心从事前严格审批转向事中事后监管。通过降低准入门槛、扩大可飞空域、简化审批程序、改变责任承担形式等措施促进河南低空经济发展。

　　确立低空飞行风险容忍理念。立法者需认识到，无人驾驶航空器飞行的零风险并不存在，试图通过无限审批杜绝风险既难以实现，也可能抑制创新和市场活力。汽车产业也有不可避免的风险和事故，法治并未因噎废食，而是以驾照、保险、交通规则将风险控制在可接受范围。低空经济应接受“合理风险”的存在——只要飞行活动经过基本合规程序、具备必要安全技术条件，就应允许其进入市场。这一理念的逐步形成，为后续各项制度安排的优化提供了基础。

　　推进地方立法权的运用。新修订的《河南省测绘条例》明确要求测绘数据为低空飞行器航路规划、导航定位提供精准服务，开创了河南省通过地方性法规支撑低空经济的先例。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》践行促进型立法理念，在构建军地民空域协同机制、优化飞行申报服务、强化产业扶持、设立融合飞行试验区等方面开展先行先试。目前河南省低空经济促进条例已经被纳入省人大立法调研计划，可以借鉴深圳的立法经验，推动开展省级促进型地方立法。

　　从单部法规的突破到系统化的制度供给，河南需要打通省、市、司法三个层面，形成衔接配套的推进格局。省级层面，积极推动制定河南省低空经济促进条例，为全国立法积累“河南经验”。市级试点层面，安阳作为国家首批通用航空产业综合示范区，由市人大在低空管理机制、飞行服务、政策支持等方面先行先试，郑州依托航空港区交通枢纽优势探索低空物流审批“单一窗口”和跨区域飞行协调机制，形成“安阳经验”和“郑州样本”。司法保障层面，郑州上街区低空经济巡回法庭于2026年7月揭牌，在裁判中统一法律适用标准，推动司法和立法、执法的紧密衔接。三级推进离不开学术研究和行业实践的持续支撑，河南财经政法大学2025年联合中国国际经济贸易仲裁委员会丝绸之路仲裁中心，举办低空经济法律风险防范与争议解决之道的研讨会，为低空经济制度完善提供学理参考，推动产业实践反馈制度构建，形成“政产学研用”协同支撑的立法格局。

　　建议以侵权责任和保险机制部分替代过度事前审批。建立清晰的侵权责任和保险赔付机制，让事后民事救济成为主要调整手段。例如，一架合规备案的无人驾驶航空器在飞行中因意外坠落砸坏车辆，应由操作人的责任险赔付，而非因此要求所有无人驾驶航空器均须经过数周审批。当事故后果极度严重或行为人存在重大恶意时，启动刑事责任追究。这种以民刑责任托底、以事前宽松激发活力的制度设计，已被汽车、轮船、民用航空等成熟运输领域反复验证有效，汽车上路无需逐次审批，靠的是驾照把住事前资质关、交规管住行为规范、保险分散事故风险、侵权责任兜住事后救济，四者环环相扣，构成了一套成熟的治理体系。

　　就低空经济侵权责任而言，建议地方立法区分不同风险等级，分别适用过错责任、过错推定和严格责任原则。对于涉及多主体的复杂飞行，引入按份责任和比例责任规则，避免因责任不清导致受害人无法获赔。同时，应强制商业运营无人驾驶航空器投保第三方责任险，保险额度根据风险等级分层设定，微型无人驾驶航空器适用低额强制险或自愿保险，中型及以上运营无人驾驶航空器设定与风险匹配的最低投保额度。以保险机制分散风险，降低经营者不确定性，释放市场活力。

　　夯实数字基础设施的安全保障。地方立法可以考虑区分不同重量和性能，规定差异化的机载安全设备标准，让科技手段替代行政审批成为第一道防线，既确保高风险飞行的安全可控，又为低风险飞行松绑减负。 河南省政协委员郝爱民在河南省政协十三届三次会议第二次全体会议上提出，“积极打造城市低空飞行数据平台，夯实城市低空数字智联网络数据底座”。当前，河南全省已建成11个取证或备案通用机场，年通航飞行时间7万小时。可通过数字化、智能化手段对现有通用机场转型升级，构建以“5G+北斗+低轨卫星”等技术为支撑的智能融合系统，以技术赋能优化行政监管。借鉴四川“扫码飞”模式，实现“即扫即飞”，结合地理围栏、实时空域查询和越界预警功能，推动监管方式从事后处置向事前预防延伸，同步建立网络和数据安全防护体系，为飞行安全提供技术法治保障。

　　（周伟系河南财经政法大学法学院教授；刘语妍系河南财经政法大学博士研究生）