国家数据集团办公楼。（图源：国务院国资委网站）
2026年10月20日，经国务院批准，国家数据集团有限公司在河北雄安新区正式挂牌成立。这家由国务院国资委履行出资人职责，中国电信、中国联通、中国移动、国家电网、中国南方电网及雄安新区共同持股的中央企业，以数据资源开发利用为主责主业，承担推进数据资源开发利用、释放数据要素价值、服务人工智能发展、繁荣数据产业生态的重任。从2023年国家数据局挂牌组建政府侧数据管理机构，到2026年国家数据集团落地组建市场侧国家级运营主体，中国特色数据要素市场的“四梁八柱”至此成型。这一国家落子，对正在建设国际数字之都的上海而言，既是全国改革的定盘星，更是上海先行实践的价值确认。
从“九龙治水”到“国家队”，国家数据集团因何而生
数据被称为数字经济时代的“石油”，但石油需要管道、炼厂和市场。党的十九届四中全会首次将数据列为参与分配的生产要素，2022年12月《数据二十条》出台，搭建起数据产权、流通交易、收益分配、安全治理的基础制度框架。2023年10月国家数据局挂牌，填补了政府侧统筹空白。三年来，数据要素改革持续推进，制度框架基本搭建，统筹机构已然就位，而一个突出命题日益凸显——数据要素市场还缺少一个专门以数据资源开发利用为主责主业的国家级运营主体。
地方层面的探索起步更早。截至2025年末，全国已组建29个省级数据集团，贵阳、北京、上海、深圳等地数据交易所相继开市。但冷静审视，三个难题始终存在：其一，公共数据归集难，部门数据、央企数据分散在不同条线和市场主体手中，地方集团无力跨省域、跨行业归集；其二，全国市场联通难，各地数据集团分头运营、标准不一，数据要素市场区域分割明显，与党的二十届三中全会提出的培育全国一体化数据市场目标尚有距离；其三，高质量语料供给难，大模型竞争本质上是高质量数据的竞争，碎片化的地方语料供给难以支撑国家级人工智能战略。
国家数据集团的组建，正是对这三个难题的回应。以央企身份统一归集运营商、电网等中央企业的海量高价值数据，以国家级信用背书打通跨省域数据流通，以主责主业聚焦服务人工智能发展。数据要素市场化配置改革由此补上了国家级运营主体这块关键拼图。
国家数据集团的三重战略功能
它是数据资源开发利用的国家队。中国电信、中国联通、中国移动掌握着全国最完整的通信行为数据，国家电网、南方电网沉淀着覆盖14亿人口的能源消费数据。这些分散在各央企手中的高价值数据资源，将在国家数据集团统筹协同下加快开发。这意味着全国数据要素市场有了能与世界数据巨头对标的国家级数据供给主体。
它是“东数西算”之外的又一条国家干线。算力网已是国家规划建设的“六张网”之一，数据作为算力网络的“货”，其流通网络必须与算力布局同频共振。国家数据集团落户雄安，本身就带有优化全国数据生产力布局的战略意涵：让数据要素随国家战略梯次流动起来。
它是央地协同的枢纽。国家数据集团不取代地方数据集团，而是与29个省级集团形成“国家队+地方队”的分工：央企数据、全国业务归国家集团，公共数据、区域业务归地方集团，通过标准互通、产品互认、利益共享连成一张全国一体化数据市场的大网。
地方实践：数据集团浪潮中的“上海样本”
回看这波地方数据集团浪潮，上海的步伐始终走在最前。2021年11月，上海数据交易所在张江挂牌；2022年9月，上海数据集团揭牌，成为全国首个省级数据集团，承担全市公共数据和国企数据授权运营；2024年，上海市数据局挂牌。数据交易所+数据集团+市数据局的三驾马车架构，使上海成为全国数据要素制度供给最完整的城市之一。2024年10月，全国数据集团联盟在上海成立，首批成员覆盖21个省市。2025年，上海数据集团入选福建省公共数据开发服务商，从发起行业协作到输出运营服务，上海数据要素业务的半径正在走出长三角。
上海样本的可贵，在于它为国家数据集团的组建预演了三大命题：公共数据如何授权运营、数据交易如何合规定价、数据基础设施如何统一建设。可以说，国家数据集团的挂牌，某种程度上是对上海等地方四年探索的制度确认与格局升格。
国家队时代，上海如何再抢先手
国家数据集团成立，不是地方探索的终点，而是央地协同发展的起点。上海应顺势在三方面再抢先手。
一是争当国家数据集团的首选合伙人。依托上海数据集团的运营经验和上海数据交易所的交易基础设施，在数据产品互认、跨区域联合运营上率先对接国家队，把全国首个省级数据集团的先发经验转化为与国家平台的协同优势。
二是争当高质量语料的第一供应商。服务人工智能发展是国家数据集团的主责主业之一，而上海正在建设AI高地，大模型、具身智能对语料的需求全国最旺。上海应推动金融、航运、制造等优势行业的行业数据与国家队语料体系对接，把产业数据优势转化为AI竞争优势。
三是争当国际数据流通的规则试验田。依托临港新片区国际数据港和数据跨境流动试点，探索与国家队联动的数据跨境运营模式，让中国的数据要素市场在全球数据治理格局中占据一席之地。这是上海数据集团从全市授权运营走向全国服务商之后，下一程应有的全球抱负。
从《数据二十条》的制度破局，到国家数据局挂牌的政府就位，再到今天国家数据集团的市场落子，数据要素市场化配置改革正加速从制度构建走向体系化运营。上海作为全国首个省级数据集团的组建地，当以此为新起点，在国家队的引领下，把先发优势转化为长治久安的数字竞争力。
（作者赵蔡晶系上海社会科学院信息研究所助理研究员）
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来源：赵蔡晶
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