近几年，养老相关政策频发，养老产业风向逐渐从公立机构养老向民间资本参与倾斜，民间资本进入养老产业的门槛逐渐降低。今年8月16日，国务院召开的常务会议上又确定了3项措施：（1）下更大力气降低民间资本进入重点领域的门槛；（2）取消和减少阻碍民间投资进入养老、医疗等领域的附加条件，帮助解决土地、资金、人才等方面的难题，加强事中事后监管，营造公平竞争市场环境；（3）进一步落实好减税降费措施，尤其是营改增等减税措施要抓紧到位。对比国外成熟养老市场和我国养老市场发展现状，民营养老机构具有十分广阔的发展空间，民营资本准入放宽对养老服务业发展具有重要意义。
养老产业发展，民间资本为何占据重要角色？
养老市场规模庞大，公立养老机构难以满足需求
我国于1999年左右开始进入老龄化社会，预计2020年老龄人口将超过2.43亿，2025年将达到3亿以上。目前，我国已经成为发展中国家里人口老龄化情况最严重的国家。在这种“未富先老”的国情下，我国的养老问题十分严峻。然而，现阶段我国的养老服务业还处于发展初期，养老机构还以政府公办为主，依赖政府财政拨款，数量少且服务水平低，难以满足日益增长的养老需求。因此，引导、促进民间资本投资养老机构是我国国情的要求。
以民间资本发展养老服务业具有独特优势
● 缓解财政压力，弥补资金缺口。目前，我国养老服务业运行和发展的经费主要来自于政府财政支出和福利彩票收入。单一的投资方式加重了政府负担，却没能使养老服务资金充裕。据统计，在2010年时我国养老市场需求就已经达到了1万亿元，而资金供给量仅为1000亿元，远远不能满足实际需求。因此，引导民间资本进入养老服务业可有效缓解财政压力、弥补资金缺口。
● 形成良性竞争机制，提高服务质量。以往，我国养老服务大多数都由政府包办，而政府垄断的养老服务供给模式存在着极大的弊端。一方面，竞争压力缺失导致大多数公办养老服务机构管理水平底、服务项目单一、医疗卫生条件差；另一方面，由于缺乏绩效考核机制，工作人员的工作积极性不高，工作效率低下。民间资本的进入可引入竞争机制从而有效解决此类问题。
● 拓宽养老服务渠道，丰富养老服务资源。民间资本的引入可以带来多元化的养老渠道，而不再局限于敬老院。最近几年，养老地产、旅游养老、医养结合、养生养老等服务项目层出不穷，极大地拓宽了养老渠道。此外，民间资本的进入还会带动养老相关产业的发展，如医疗保健、康复器材等。
政策出台，鼓励民间资本进入养老服务行业
民间资本对于养老服务产业的发展具有重要意义，要促进民间资本进入养老服务业，必须在这个产业方面放宽市场准入条件，给予更多的优惠政策、资金支持等，以鼓励更多的民间资本进入。
2015年，《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》出台，民间资本获准进入养老服务行业。至此，养老服务所获得的金融支持力度加大，养老服务业投融资机制得到创新，投融资的渠道得以拓宽，养老机构信贷需求在较大程度上进一步被满足，充分体现了国家对民间资本参与养老事业的大力支持。
今年8月16日，国务院召开的常务会议上又确定3项措施：（1）下更大力气降低民间资本进入重点领域的门槛；（2）取消和减少阻碍民间投资进入养老、医疗等领域的附加条件，帮助解决土地、资金、人才等方面的难题，加强事中事后监管，营造公平竞争市场环境；（3）进一步落实好减税降费措施，尤其是营改增等减税措施要抓紧到位。政策面对民间资本进入养老服务业的支持力度进一步加大。
对于民间资本进入养老服务领域的优惠政策主要表现在三方面：税收减免；有条件的地方在一次性投资和日常运营方面提供补助；对养老机构建设在用地和使用基础设施、公用设施等方面提供政策优惠。此外，政策还加大了对民间资本进入养老服务领域的资金支持。
民间资本参与养老产业的模式
政府鼓励民间资本参与机构养老服务，在参与形式上，支持采取股份制、股份合作制、PPP（政府和民间资本合作）等模式建设或发展养老机构。鼓励社会力量举办规模化、连锁化养老机构，鼓励养老机构跨区联合、资源共享，发展异地互动养老，推动形成一批具有较强竞争力的养老机构。具体可参与的领域有居家和社区养老服务、机构养老服务以及养老产业发展。
● 鼓励民间资本参与居家和社区养老服务。鼓励民间资本在城镇社区举办或运营老年人日间照料中心、老年人活动中心等养老服务设施，为有需求的老年人，特别是高龄、空巢、独居、生活困难的老年人，提供集中就餐、托养、助浴、健康、休闲和上门照护等服务，并协助做好老年人信息登记、身体状况评估等工作。
● 鼓励民间资本参与机构养老服务。支持采取股份制、股份合作制、PPP(政府和民间资本合作)等模式建设或发展养老机构。
● 支持民间资本参与养老产业发展。鼓励和引导民间资本拓展适合老年人特点的文化娱乐、教育、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律维权等服务，加强对残障老年人专业化服务。
民间资本进入养老服务产业所面临困局及解决路径
就现阶段来看，民间资本对进入养老服务领域的热情并没有预期中高，原因是民办养老机构在发展中遇到了各种各样的困难，加之民间资本自身定位、融资、优惠政策落实等方面的问题，使民间资本对进入养老领域信心不足：
现有民办养老机构困境
● 现实不乐观，盈利困难。尽管养老服务市场前景乐观，但民间资本进入后的现实情况并不乐观。据统计，目前市场上超过60%左右的民营养老机构亏损，30%左右的持平，10%左右的微利。市场的反应如此惨淡，导致很多民间资本在进入养老市场时信心不足。
● 土地申请难获审批。养老用地与工业用地不同，民办养老机构具有营利性和公益性的双重属性，并不直接与政府部门的工作绩效挂钩，因此在土地申请时会遇到政府的积极性不高，难以获得用地资格的情况。
● 专业人才匮乏，专业护理和服务人员不足。民办养老机构中的绝大多数工作人员缺乏基本的医疗、护理知识，难以胜任养老服务工作。这直接导致民办养老机构的服务质量和管理水平难以提高，也容易引起投诉和纠纷。
● 管理水平低下。民办养老服务机构设施简陋，服务意识差，很多还停留在“床位＋晒太阳”的传统模式，难以满足老年群体的生活需求。
民间资本参与养老服务业的困难所在
● 民间资本定位不合理
民办养老机构可以登记注册为民办非企业组织，也可以登记注册为公司制企业，区别在于是否以盈利为目的。民间资本要想享受政府部门的养老优惠政策必须注册为民办非企业组织，这样一来，就要不以盈利为目的，且不享有任何财产权利和经济回报；如果要以公司制企业形式进入养老服务领域，虽然可以盈利，却又丧失了享受政府优惠政策的权利，导致运营成本增加，难以与公办养老机构竞争。
● 融资困难
养老服务领域的投资主要特点是资金需求量大且回笼慢，因此，资金链的连续性对于养老服务业十分关键。现在的实际情况是，民间资本不管以民办非企业组织还是以公司制企业的形式投资养老服务领域，都面临着融资难的窘境。对民办非企业组织，由于其性质是国有公共财产，无法通过抵押进行贷款。且民办非企业组织不得设立分支机构，因此不能形成规模效应，服务收入有限，更加加剧资金匮乏。对于公司制企业，其贷款门槛高、难度大，因此也有融资困难的问题。
● 部分优惠扶持政策存在落实困难的问题
除了中央发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》之外，各地政府为推进民间资本投资养老服务领域也纷纷出台了一系列相关优惠政策。但相关调查显示，有些政策存在实际操作性不强、涉及部门多且办理手续繁琐等问题，使能否落地生效存疑。据统计，全国76%的养老服务机构从未拿到床位补贴款，仅有30%的养老服务机构享受过税收和水电优惠政策。
解决现存问题的路径与方法
民间资本投资养老服务领域面临很多挑战是一个客观现实，但是，如前所述，民间资本的进入对养老服务领域又是非常必要的。要解决现有问题从而推动民间资本参与的积极性，或许可以先从以下几个方面入手：
准确把握民间资本属性，制定合理的激励措施
要鼓励民间资本进入养老服务领域，要根据民间资本属性来制定合理的激励措施。一方面，可以允许民办非企业组织的投资人取得一定收益；其二，给予养老服务领域公司制企业一定的政策扶持以促进其发展。
拓宽融资渠道
破除民间资本融资难、资金匮乏的难题，可以通过建立完善的融资制度完成。第一，加大政府的财政支持力度，例如税收减免、床位补贴、水电费减免等；第二，加强政府对贷款融资的支持力度，政府可以与银行合作设立专门的贷款融资品种，降低贷款门槛，为民办养老服务机构提供贷款；第三，允许民办非企业单位开设分支机构从而获得更多收入，解决资金难题。
设立专门的负责机构，保证优惠政策的落实
要改变优惠政策落地效果差的状况，各地政府可设立专门机构和责任小组来处理相关事宜。各部门要互相配合加强合作，提高办事效率。
此外，政府主管部门要加强引导，鼓励民办养老机构开发中高低多种层次的养老产品，摸索养老服务产业发展新路子；制定出台鼓励相关专业毕业生到养老机构就业政策,大力引入专业社会工作者，走专业化、职业化和志愿者相结合的道路，尽快解决民办养老机构服务人才严重匮乏的问题。
总结
8.16国务院常务会议确定的取消和减少民间资本进入养老领域附加条件的政策，如果落实好的话，将在很大程度上减少民间资本进入养老领域的障碍，从而促进更多的民间资本进入，这不仅将会为老人提供更多更好的养老服务，还有望缓解单一靠国家养老的巨大压力。当然，能否使民间资本成为养老服务的重要供给力量，满足多元化的社会养老服务需求，仅靠国家出台一些优惠政策是不能完成的，还需要充分发挥政府的引导作用，在细节上多下功夫，切实为民间资本进入养老服务领域促进养老服务业进一步发展扫清障碍。
文章来源：元立方金服 宋书艺
