海绵城市是新一代城市雨洪管理概念，是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”，是应对城市水环境问题的解决方案。但是建设海绵城市涉及巨额资金，而中央财政补助力度有限，因此运用PPP模式引入社会资本至关重要。
一、海绵城市提出的背景
（一）我国城市水问题形势不容乐观
1、水资源短缺日益严重
中国水资源总量占世界第6位，但是人均水资源量不足2300立方米，仅为世界人均的1/4。我国是世界上21个贫水和最缺水的国家之一，在600多座城市中有400多个供水不足，严重缺水城市有110个。
在我国，城市水资源的需求几乎涉及到国民经济的方方面面，严重的缺水问题导致我国城镇现代化建设进程、GDP 的增长和居民生活水平的提高都受到了限制，每年因缺水造成经济损失约2000 亿元。
从我国水资源变动情况来看，整体几乎没有出现大的增长，但是随着人口增长、区域经济发展、工业化和城市化进程加快，城市用水需求不断增长，水资源缺乏问题将日益严重。
更为严峻的是，我国水资源污染严重。据环境保护部统计，全国423条主要河流、62座重点湖泊（水库）的967个国控地表水监测断面（点位）水质监测情况显示，Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面分别占64.5％、26.7％、8.8％。
2015年，以地下水含水系统为单元，以浅水为主的浅层地下水和承压水为主的中深层地下水为对象，以流域为单元，水利部门对北方平原区17个省（区、市）的重点地区开展了地下水水质监测。监测结果显示，地下水水质总体较差，易受地表或土壤水污染下渗影响。2103个测站数据评价结果显示：水质优良、良好、较差和极差的测站比例分别为0.6%、19.8%、48.4%和31.2%，无水质较好的测站。
2、城市洪涝肆虐压力剧增
与水资源短缺形成强烈对比的是，我国很多大中型城市在强降雨时经常发生内涝灾害，“逢雨必涝、雨后即旱”已逐渐演变成我国大中城市的痼疾。
在2008年到2010年期间，有62%的城市发生过不止一次内涝灾害；有74.6%的城市年最大积水深度超过50毫米，成为名副其实的“水城”；有57%的城市发生内涝时，年持续时间在1-12小时之间。
2012年到2015年三年期间，平均下来有57.6%的城市发生过内涝灾害。这些统计数据表明，我国城市水涝灾害频繁，因大雨造成的城市积水等现象日益增多，不仅造成巨大的经济损失，甚至威胁到国民的人身安全。
今年长江一带连续数日的暴雨更是使得我国许多城市的洪涝险情不断，造成了严重的人员伤亡和经济损失。截止到7月，全国已有26省（区、市）1192县遭受洪涝灾害，农作物受灾面积2942千公顷，受灾人口3282万人，紧急转移148万人，因灾死亡186人、失踪45人，倒塌房屋5.6万间，直接经济损失约506亿元。
（二）海绵城市建设有条不紊进行
1、建设海绵城市弹性应对自然灾害
海绵城市是应对城市水环境问题的解决方案。当前我国城镇化建设在飞速进行，城市数量和规模在持续上涨。如果继续按照传统的城市建设模式，现今城市化所带来的如内涝灾害等问题只会继续恶化，所以亟需实践出新型城镇化方案。在此背景下，“海绵城市”的概念应运而生，随后我国关于海绵城市的政策体系和建设方案不断地演进和具象化。
海绵城市模式参考国外的“低影响开发”（LID）和绿色雨水基础设施（GSI）等，旨在通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。理想状态下，海绵城市模式的目标年径流总量控制率最佳为80%-85%，比目前传统“快排”模式提高3倍以上径流控制率。
2、国家政策稳步助推海绵城市建设
自2013年12月习近平总书记在中央城镇化工作会议中提出要建设海绵城市以来，经过接近两年多的政策预热，海绵城市建设已经进入稳步推进的状态。
国家层面有关海绵城市建设的政策不断落地和细化，并覆盖从治理目标、建设技术规范到具体投资和财政支持方案等方面，海绵城市的建设得到了空前的政策支持。
在2015年底，“海绵城市”被认定为未来城市建设的重要考核指标之一。同时推出国家财政投资方案，指明大额资金缺口主要需引进社会资本（PPP）融资。
目前，我国第一批及第二批海绵城市试点名单已经覆盖除内蒙古、西藏、青海、新疆、山西、黑龙江之外的所有省份，未覆盖省份降雨量或洪涝灾害较少。
二、PPP模式下海绵城市建设的前途无量
（一）PPP模式是海绵城市建设的主要运营方式
2015年4月份财政部、住建部和水利部联合公布首批16个城市的国家级海绵城市建设试点名单，各试点纷纷推出投资计划，总投资需求在千亿元级别。以武汉、嘉兴、鹤壁、迁安、贵安新区、萍乡和池州这几个第一批海绵城市试点城市为例，政府投入中中央财政占主导地位，但国家及地方财政补贴只占比计划所需的33%。因此，靠PPP模式“借力”社会资本来填补海绵城市建设中的资金缺口被寄予厚望。
同年，国务院的《关于推进海绵城市建设的指导意见》也强调应积极推广PPP和特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设，并对海绵城市建设给予必要资金支持。
（二）采用PPP模式建设海绵城市的优势
海绵城市建设不同于普通的市政建设，它涵盖园林、排水、道路交通、建筑等多个专业部门，绿色屋顶、透水路面、下沉式绿地等海绵城市建设项目也对科技水平有较高的要求，不可能一蹴而就。因而，采用PPP模式吸引社会资本对建设海绵城市至关重要。
1、采用PPP模式能有效缓解财政支出的压力
PPP模式下，由于是政府方与社会资本方共同出资成立项目公司，由项目公司进行项目的投资建设、运营维护等工作，政府方在项目建成之后的经营期限内，向项目公司支付政府付费，平滑财政支出，能够有利于降低地方政府的债务风险。在近些年地方政府的过度负债，以及全国范围内地方债务规模的快速攀升的情况下，采用PPP模式建设项目，符合政府方债务管理的基本规则。
2、采用PPP模式能够分散项目中存在的各种风险
大型项目的建设与后期的运营维护，一般存在诸如政府审批风险、征地拆迁风险、建设工程费用风险、融资风险、建设工程技术风险、不可抗力风险等等。通过PPP模式下的风险分担基本原则，将风险按照双方不同的承受能力划分给双方承担，有效的分散了项目的风险。
3、采用PPP模式可以加快项目的建设进程和提高投资效率
社会资本方的进入可以加快项目的建设进程和提高投资效率，改善项目的经营和管理水平，进而激励地方政府的支出与收益匹配。由于双方加入了项目的建设管理，项目公司的后期运营更趋于科学化和合理化，对项目生命周期与项目的产出有着很大的提升。
三、PPP+海绵城市实践案例
案例：南宁市竹排江上游植物园段那考河流域治理PPP——特许经营权模式
南宁市竹排江上游植物园段那考河流域治理PPP项目是首个以PPP模式正式签约的海绵城市项目，建设内容包括河道整治、截污治理、生态修复、污水处理厂、沿岸景观、海绵城市、信息化管理等工程，为探索社会资本参与城市生态治理提供了可复制的实践模式。
项目介绍：2014年10月，南宁市城市内河管理处对竹排江上游植物园段那考河流域治理PPP项目进行公开招标，北排集团中标。该项目以南宁建宁水务投资集团有限责任公司为公共方，以北排集团为社会资本方，项目公司为南宁北排水环境发展有限公司，开展为期10年的合作。那考河治理河道全长6.6公里，项目总投资为10亿元。
项目运作模式：本项目采用PPP模式中DBFOT（设计-建造-投融资-运营-移交）的运作方式。根据采购结果，本项目中标的社会投资人是北京城市排水集团有限责任公司，代表南宁市政府方参股的是南宁建宁水务投资集团有限责任公司，北京城市排水集团有限责任公司与南宁建宁水务投资集团有限责任公司按9:1的出资比例组建项目公司---南宁北排水环境发展有限公司，项目公司承担建设业主的职责，按DBFOT的模式对项目进行运作。
融资情况：按照PPP项目协议的约定，城市内河管理处赋予了项目公司对“在合作期内设计、融资、建设、运营、管理和维护本项目设施”的权利，项目资金确定由项目公司以股本金和银行贷款解决。经过公开邀标，包括国有四大商业银行等共8家银行应邀参与了竞争，最终已选定了建设银行做为贷款银行，签订融资贷款协议。
项目进展：污水厂所有构筑物主体结构已完成，正在进行厂区总图施工及设备安装准备；河道整治完成2.05km，完成比例40%；截污管线完成4km，完成比例50%；溢流坝、跌水坝完成8座，完成比例60%；上游潜流湿地完成1750米，完成比例55%；支线及上游部分开始景观绿化工程施工。项目预计将于今年年底完工进入试运行期。
经验总结：①配备专业团队。项目启动后，南宁市内河管理处聘请了上海济邦投资咨询有限公司作为专业的交易顾问，北京清控人居环境院有限公司作为技术顾问，在很大程度上保证了此项目质量。②配套政策性金融支持。该项建设资金来自自筹、贷款，项目出资比例为自筹20%，银行贷款80%。其中很大比例的银行贷款由建设银行以基准利率以下的贷款利率提供。
总结
来自住建部的统计数据显示，海绵城市建设投资约为每平方公里1亿元-1.5亿元，这是一笔巨额的资金。在这一“天文数字”面前，中央财政补助力度有限，采用PPP模式能有效缓解财政支出的压力。同时，PPP模式的风险分担和共同管理原则，可以有效的分散项目的风险，提高投资效率。
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