关于财政政策应对气候变化的观点浅析

内容提要

近年来，部分主要经济体加大财政政策力度应对气候变化，以政府投资、产业补贴等形式促进能源转型和绿色产业发展，引发增加债务负担、扭曲市场价格、加剧地缘经济分裂等争议。如何更好地运用财政政策来应对气候变化仍有待探索，投资运营应注意相关风险。

一、各国加大财政政策力度应对气候变化

过去较长一段时期内，大部分发达经济体主要通过碳定价机制（carbon pricing）推动实现气候变化政策目标。一方面内化碳排放的负外部性，通过价格信号引导降低化石能源使用，同时促进清洁能源等低碳技术创新及相关投资；另一方面增加财政收入来源，以实现其他经济目标（IMF，2022）。但近年来，全球碳定价机制发展放缓，碳税和碳排放交易体系（ETS）覆盖率（占温室气体排放的比例）增长趋于停滞，碳信用发放量显著下降（图1），各国政府纷纷转向更为“自上而下”、以公共支出为主而非市场化的政策工具（表1）来应对气候变化风险，通过政府投资、产业补贴等方式促进可再生能源、电动汽车等行业发展。

图1  碳定价机制趋势

数据来源：世界银行

表1  缓解气候风险工具

资料来源：IMF

一是多国政府出台税收优惠、有利融资条件等保护性产业政策。美国《通胀削减法案》（IRA）中近2600亿美元将以税收减免、消费补贴等方式用于支持清洁能源、低碳交通等行业的本土制造和投资，或鼓励消费者使用电动汽车、节能家电、屋顶太阳能电池板等。作为对IRA法案的回应，欧盟出台《绿色协议工业计划》（The Green Deal Industrial Plan，以下简称《工业计划》），放宽欧盟内部使用国家援助的限制，允许在能够证明企业可能转移至其他地区的情况下补贴企业（图2）。二是扩大基础设施投资、科研经费等财政支出规模。例如美国《基础设施投资及就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）新增多项气候变化相关基建支出，约800亿美元将投资于能源转型和低碳交通，包括升级电力基础设施以扩大可再生能源使用，建设全国范围电动汽车充电网络，以及碳捕捉、氢能等先进气候技术的研发等。欧盟提出的各项气候相关法案及战略也包括大量基础设施投资需求（图2），例如欧委会预计为实现REPowerEU战略目标需在“Fit for 55”框架基础上额外投资2100亿欧元，为实现《净零工业法案》中提出的2030年战略性净零技术目标，风能、光伏、热泵、电池等总投资需求超过920亿欧元。日本《绿色转型推进战略》计划在未来10年提供20万亿日元前期投资支持，通过公私合营形式（PPP）带动共计150万亿日元投资于能源转型领域。根据研究机构气候政策倡议（Climate Policy Initiative）数据，2021—2022年全球公共部门气候融资规模接近年均6400亿美元，较2019—2020年均增长超过90%，已超过私人部门气候融资规模（图3）。

图2  欧盟气候相关法案、战略

资料来源：欧委会、笔者绘制

图3  全球气候融资来源

数据来源：Climate Policy Initiative

各主要经济体加大非市场化气候政策力度，可能出于以下几方面原因。一是目前各国减排进度远不足以实现《巴黎协定》目标，整体而言亟需加强政策支持。研究机构气候行动跟踪（Climate Action Tracker）最新统计显示，虽然多数国家已提出自主减排贡献目标（NDCs），但各国实际减排政策力度不足、行动迟缓，按目前路径将导致世纪末全球平均气温超出工业化时期2.5~2.9℃，对经济增长和人类活动造成严重影响。因此亟需各国政府加强应对气候变化的政策力度，包括使用财政政策推动弥补气候融资缺口。据气候政策倡议测算，到2030年全球年均气候融资需求约9万亿美元，从2031—2050年年均需求超过10万亿美元，而目前全球气候融资规模仅约1.3万亿美元，融资缺口巨大。

二是“自上而下”的财政政策或有助于提升本国绿色产业国际竞争力。光伏、电动汽车、氢能等绿色产业具有较强的制造业属性，可以创造大量就业机会、带动经济增长，因此提升本国绿色产业国际竞争力也是各国政府气候政策的重要考量。美国IRA法案相关税收优惠政策明确支持可再生能源、电动汽车产业链的本土化，反映出政府推动“再工业化”“在岸化生产”的政策倾向。欧委会主席冯德莱恩也明确表示美国、日本、印度等主要经济体加大对净零行业的政策支持，是促使欧盟出台《工业计划》的重要原因之一，IRA法案的补贴政策会使在美国建厂的企业获得额外竞争优势，而《工业计划》有助于加强欧盟净零技术的行业竞争力。

三是目前碳定价机制存在覆盖有限、激励不足、全球市场分割等问题，限制了其促进绿色转型的作用。首先，据世界银行最新数据，目前仅有52个国家和地区建立了直接碳定价机制，碳税及ETS覆盖全球温室气体排放占比不到四分之一。其次，各国碳价差距较大，引发政府对碳定价机制削弱本国相关产业竞争力担忧。例如瑞士碳税超过每吨130美元，欧盟ETS碳价接近每吨100美元，而中国仅8美元左右。另一方面，全球平均碳价较低，不足以有效推进碳减排。目前全球加权平均（包括未覆盖排放）碳价仅为每吨5美元，而要实现《巴黎协定》控温目标至少需要达到每吨85美元（IMF，2023）。有观点认为政府补贴和扩大支出的方式有助于私人部门将绿色投资和技术创新提升至符合净零转型路径的水平，从而提升转型效率(中金研究院，2023)。

二、近期关于财政政策应对气候变化的争议

短期来看，部分财政政策工具的确促进了气候投资。受政府大规模补贴刺激，2023年美国清洁投资达到2390亿美元，较2022年增长38%，其中电动汽车、光伏和储能投资同比增长超过50%（CEEPR，2023）。但过于依赖此类政策工具可能带来多方面负面影响。

一是扩大财政支出为主的气候政策或削弱债务可持续性。各国气候政策设计普遍面临“三难困境”，政府需要在气候目标、债务可持续及政治阻力三个维度中寻求平衡(Gaspar,2023)。税收优惠、补贴等“胡萝卜”式气候政策虽然更容易获得政治支持，但若同时要实现气候目标必然导致政府债务水平上升。IMF在财政监测分析中测算表明，若要在2050年实现净零目标，即使2030年碳税达到每吨75美元且维持到2050年的前提下，仅通过扩大公共投资和政府补贴实现剩余的减排，在没有其他资金投入的情况下，主要经济体的债务水平将上升至GDP的45%~50%（IMF,2023a）。Blanchard因此指出政府应合理设计气候政策组合以降低财政负担。例如法国政府计划2024年增加约占GDP的1.5%这一水平的财政支出以应对气候变化，同时通过碳税等措施增加约1% GDP水平的财政收入，因此净财政负担仅为GDP的0.5%。而IRA法案主要采取补贴措施，虽然财政负担水平相当，应对气变的实际效果存在约为GDP的1%水平这一显著差异。

二是公共支出政策可能扭曲市场，造成“挤出效应”。传统经济学理论认为补贴价格并非由市场决定及灵活调整，因此会扭曲市场，并且可能使得高效率企业受损进而抑制创新，降低整体生产效率(Heuvelen,2023)。另一方面，由于政府需要增加税费收入或减少其他公共支出以平衡收支，公共支出政策往往会造成“挤出效应”，对经济增长的整体促进作用并非显而易见（孙明春，2024）。同时，补贴还可能创造寻租空间，带来腐败风险。

三是各国补贴竞赛可能降低绿色转型效率、加剧地缘经济分裂。当前气候补贴或税收优惠政策通常带有歧视性规定，例如要求本地化生产超过一定比例，这将刺激全球绿色产业链向补贴国转移，或使得补贴国绿色产品出口价格低于其他竞争对手，迫使其他国家以公平竞争为由升级保护主义政策，如加入补贴竞赛或限制关键原材料出口(Bordoff,2022)。这一方面可能导致全球范围的产能过剩，降低绿色转型效率，另一方面也会引发更多投资和贸易领域争端，加剧地缘经济分裂。

三、思考与启示

一是当前公共支出为主的气候政策作用更多体现在新增气候投资及扩大绿色产能上，对于化石燃料退出、节能减排等并没有直接促进作用。气候政策组合上仍应“胡萝卜”与“大棒”相结合，推动碳定价机制等“惩罚性”措施发挥积极作用，加快高排放行业的绿色转型。短期内提高碳价可能会面临一定政治阻力，但中长期而言有利于兼顾环境目标、收入改善和经济增长多重目标的实现。

二是气候风险的显著外部性决定了各国应协同制定净零转型政策，一方面可以避免过度竞争造成全球范围内的效率损失，另一方面，对于债务水平较高、税筹能力不足的发展中国家，需要发达国家通过转移支付、技术共享等途径实现公正转型。

三是无法单纯依靠公共部门投入应对气候风险，当前气候政策应重视如何有效撬动更多私营部门资金。对于气候投资和投后管理而言，特别是对于目前无法完全商业化的氢能、CCUS、海水淡化等领域的投资，应关注补贴退坡、税收优惠条件调整等政策风险。

作者：丝语