南太岛国代理行危机的现状、成因及各方应对措施

内容提要

近年来，随着全球反洗钱和反恐怖融资监管日趋严格，跨国金融机构的去风险化动机越来越强，全球代理行关系持续下降。文章在梳理南太地区代理行关系基本情况的基础上，分析了该地区代理行持续减少的原因并总结了各方采取的应对措施。

一、南太岛国高度依赖侨汇，代理行是其金融业重中之重

代理银行关系（Correspondent Banking Relationship，CBR，简称“代理行”）是指两家银行之间建立的一种合作关系，其中一家银行（即代理行，Correspondent Bank）为另一家银行（即被代理行，Respondent Bank）提供金融服务，一般根据活跃的金融通道（Active Corridors）数量衡量CBR。代理行通常由大型国际银行担任，为全球成千上万的其他中小型银行提供包括现金管理、国际电汇、支票清算和外汇等跨境金融服务。图1展示了使用代理行服务的简单跨境支付交易过程，现实中跨境支付交易更加复杂，往往会涉及多个代理行或当地的支付机构。通过代理行关系，小型和地方性银行可以更好地连接全球金融系统，也是各个国家尤其是小型开放经济体参与国际金融交易、促进国际贸易资金顺利流转、享受全球跨境支付服务的必要环节。

图1  使用代理行服务的简单跨境支付交易过程

资料来源：澳储行南太岛国由于地理位置偏远、市场规模较小以及产业结构单一，对国际汇款和外部金融服务的依赖较大。岛国金融基础设施匮乏，代理行承担了南太地区80%的跨境支付和结算服务，其余20%的资金转移服务由汇款服务提供商（Money Transfer Operators, MTOs）提供。

二、全球代理行关系持续减少，南太地区受影响尤为严重

近年来，全球代理行关系逐年减少。而与全球其他地区相比，太平洋地区代理行关系减少的情况尤为严重。整体来看，截至2022年，太平洋地区活跃的代理行关系已较2011年下降50%以上，远高于全球平均水平，以美元、欧元和英镑结算的活跃代理行关系分别减少55%、50%和40%，降幅在全球各地区中均为前十名。分地区来看，库克群岛、斐济和瓦努阿图是南太岛国中代理行关系减少幅度最大的国家，降幅分别为70.6%、65.7%和65.1%。

太平洋岛国论坛（PIF）对各国的代理行关系现状进行了初步评估和敏感性分析。结果显示，斐济和巴布亚新几内亚的代理行关系目前尚未出现太大问题，萨摩亚、汤加、所罗门群岛和瓦努阿图的代理行关系正在持续承压，而图瓦卢、马绍尔群岛和瑙鲁的代理行关系已经所剩无几。目前，马绍尔群岛唯一的国际银行也已表示退出意向，而瑙鲁唯一的代理行服务已于2024年12月到期，尽管澳大利亚与瑙鲁签署了安全协议，由澳大利亚联邦银行继续在瑙鲁提供金融服务，但全球代理行关系减少的问题并未得到有效缓解。

代理行关系的减少对南太岛国产生了四方面影响。一是南太地区的汇款成本一直高于其他地区。截至2022年，瓦努阿图、汤加、萨摩亚和斐济汇款成本占汇款总额的比重分别达9.1%、8.8%、7.5%和7.4%，高于多数东南亚国家。但近年来，随着斐济、巴新等南太岛国的网络基础设施逐步完备，汇款转账向在线和移动支付等新渠道转移，而且岛国活跃的汇款服务商（MTOs）抢占了CBR减少后的部分市场份额，南太地区的汇款流量持续增长，汇款成本自2011年以来波动下行，但南太岛国汇款成本始终高于其他地区的事实仍未改变。二是CBR减少显著影响南太各国出口。PIF在报告中构建了以CBR为解释变量、出口情况为被解释变量的面板数据模型，发现CBR的减少对南太岛国的出口情况造成了显著的负面影响。CBR减少后，本地银行无法有效处理国际支付和结算，导致出口企业在收付款时面临延迟或失败的风险，影响其资金流动和经营活动；而且出口商可能需要通过更复杂的金融网络进行交易，并将增加的交易成本转嫁给客户，导致其产品在国际市场上的价格竞争力下降，进而影响整体出口。三是南太岛国的资金转移方式向非正规支付渠道转变。代理行关系的持续减少可能导致客户转向不受监管且存在潜在风险的影子支付（shadow payment）。例如，南太居民会使用价格低廉、高效快捷但是去中心化、非正式的Hawala支付网络，或直接运输现金或使用加密货币完成交易。这将进一步降低南太地区的交易透明度，增加金融监管的压力。四是地区金融脆弱性增加。MTOs和非正规支付渠道的市场份额增加会进一步降低汇款成本，使当地的中小型银行面临更大的竞争压力，甚至可能导致部分银行退出市场，影响金融系统的多样性和稳定性。但如果该地区的汇款仍主要依靠大型银行，CBR持续减少可能会导致市场集中度提高，形成金融服务垄断，影响市场结构和公平竞争。

三、南太岛国代理行关系减少的主要原因

全球代理行关系的减少受到多重因素的共同驱动，这些因素错综复杂且紧密相连。但对于南太地区，洗钱和恐怖主义融资风险高以及合规成本和声誉风险高、金融机构盈利水平低是最主要的原因。

一是南太岛国的洗钱和恐怖主义融资风险更大，金融机构去风险化（De-risking）的动机更强。很多南太岛国高度依赖侨汇，大量的小额支付增加了洗钱和恐怖主义融资的风险，因此需要更谨慎的金融风险管理。但由于南太岛国政府更迭较为频繁，政治环境复杂，其反洗钱和反恐融资监管框架相对较弱。金融行动特别工作组（FATF）针对反洗钱和反恐怖主义融资（AML/CFT）的评估结果显示，南太岛国的AML/CFT措施的技术合规性和政策实施效果均较低，意味着南太地区的代理行服务面临的洗钱和恐怖主义融资的风险更大。此外，南太平洋岛国现金交易仍非常普遍，且部分岛国通过离岸金融服务吸引外国投资者，进一步加大了相关风险。

二是金融机构在南太地区的合规成本和声誉风险较高。近年来，岛国政府已经意识到AML/CFT的重要性并开始按照FATF标准制定反洗钱和反恐怖主义融资的监管框架。但是这些复杂的合规程序和报告义务，显著增加了金融机构的合规成本。鉴于南太岛国的经济规模较小，金融机构需要在较小的市场中承担相对较高的合规成本，而且为了遵守不同国家的法规和法律要求，金融机构需要投入额外的资源，进一步增加了合规成本。此外，金融机构在南太地区的运营还可能会面临较高的声誉风险。特别是如果有国家被列入FATF或欧盟的监控名单，金融机构可能会因其在这些国家的业务而受到全球投资者和监管机构的审查。

三是跨国金融机构在南太地区的盈利能力较低。首先，南太岛国的经济体量相对较小，人口稀少，市场规模有限。对于跨国金融机构来说，这意味着潜在客户基础较小，市场扩展的机会有限，金融产品和服务的需求也不足，难以形成规模经济，影响了盈利能力。其次，由于反洗钱和反恐怖融资的风险较大，跨国金融机构在南太地区的合规成本较高；地理位置偏远，基础设施不完善、交通和通信不便等因素还增加了运营和维护成本。此外，经济规模小和缺乏流动性也导致南太地区的资本市场发展有限，银行和其他金融机构的业务主要集中在储蓄、贷款和汇款等基础业务上，对高收益金融产品（如投资银行业务、资产管理等）的需求不足，进一步限制了跨国金融机构的盈利空间。

四、各方针对南太岛国代理行关系减少采取的措施

南太岛国已经意识到代理行关系减少对区域内金融发展产生重大影响，从改善反洗钱和反恐融资合规性、加强区域合作与协调、发展区域支付系统和寻求全球支持等方面应对挑战。南太岛国，如斐济和萨摩亚，正在按照FATF的标准设定AML/CFT框架，更新法律法规、引入技术系统以提高金融体系的透明度和合规性。FATF 2018年报告显示，瓦努阿图和库克群岛的技术合规性和政策有效性均已从最低档上升至完全合规和基本有效。同时，南太岛国通过太平洋岛国论坛（PIF）、太平洋金融技术协会（Pacific Islands Fintech Association, PIFA）和南太平洋央行行长会议（SPGM）等区域合作组织，加强协调合作，制定了区域性的金融安全和合规标准。2018年，SPGM决定开发区域性的“了解你的客户”（Know Your Customer, KYC）支付工具及相关的区域联动支付结算安排，以应对南太地区银行代理关系减少的问题，并在2020年将KYC数字化升级至“eKYC”。此外，南太岛国还通过国际论坛和对话，积极倡导并寻求全球支持。斐济曾在联合国会议上就CBRs减少问题进行了陈述，呼吁国际社会关注问题并提供支持。

国际货币基金组织（IMF）高度关注CBR减少的问题，支持南太岛国探索并建立区域性支付系统，以降低对全球代理行网络的依赖。IMF推动并支持了“太平洋支付系统发展项目”（Pacific Payments System Development Project），旨在建立一个能够服务于南太岛国的区域性支付和结算平台。该系统将允许各国直接在区域内进行支付和结算，减少跨境银行代理服务的需求，并提高交易的效率和安全性。其次，IMF也大力支持南太岛国在金融科技方面的创新应用，鼓励斐济和瓦努阿图等国使用数字支付平台和区块链技术。

其他国际组织和多边开发银行也通过技术援助和资金支持帮助南太岛国应对代理行关系减少的危机。2023年，PIF委托世界银行对南太岛国的代理行服务现状进行了全面诊断，并发布了南太岛国CBR路线图（CBR Roadmap），指引南太岛国从加强金融监管、建立区域支付系统、加强反洗钱反恐怖融资等八个方面逐步化解CBR进一步减少的危机，之后PIF根据世界银行的八项建议通过了CBR行动计划，大大提高了CBR问题的优先级。亚洲开发银行（ADB）通过资金支持，帮助南太小岛屿国家加强其银行系统的合规能力。例如，2021年，ADB为汤加提供技术援助，帮助其更新金融法律和法规，增强金融机构的合规性，并为汤加金融监管人员和金融机构提供培训。此外，金融稳定委员会（FSB）也与世界银行和IMF对CBR下降趋势开展联合研究，并发布关于代理行关系的指导原则和政策建议，建议各国加强AML/CFT措施的同时，避免采取过度严格的去风险化措施；FATF也发布了金融机构“去风险化”和最佳实践指南，强调金融机构在降低风险时应采取平衡的方法，而不是简单地切断与高风险客户的关系，鼓励尽可能维持代理行关系，保持全球金融体系的开放性和包容性。

澳大利亚、美国、新西兰等国也试图帮助太平洋岛国解决CBR问题。2023年10月，澳总理阿尔巴尼斯和美国总统拜登宣布将举行太平洋银行论坛，承诺提供额外的技术援助，改善该地区金融服务。2024年7月，澳大利亚和美国在悉尼联合举办首届太平洋银行论坛，旨在解决太平洋地区越来越严重的代理行关系危机。澳财长查默斯在论坛上宣布将为南太地区提供630万澳元专项资金，用于开发数字化基础设施，支持该地区的金融体系建设。论坛结束后，澳新银行、西太平洋银行和澳大利亚国民银行均表示将与政府商讨扩大其在太平洋地区的业务。新西兰则通过双边合作协议，向南太岛国提供金融合规方面的技术援助，并在太平洋岛国论坛等区域性平台上，推动国际社会关注南太地区的金融挑战。日本一直通过在G20、亚太经济合作组织和其他多边论坛中的发言，倡导金融包容性，尤其关注小型经济体和发展中国家在全球金融系统中的融入情况，并与ADB等其他国际组织合作，为受CBRs减少影响的国家改善其金融监管体系，加强AML/CFT的能力。

作者：益言