金融基础设施“监管沙盒”制度的国际经验及对我国的启示

内容提要

金融基础设施稳定性关乎国家金融安全，前沿技术应用使传统监管面临挑战。“监管沙盒”作为平衡创新与风控的工具，已在全球50余国落地，针对金融基础设施的沙盒成为新的发展趋势。本文以英国、加拿大、澳大利亚为研究对象，剖析这三个国家的制度模式与经验，结合我国实际分析构建本土制度的可行性与必要性，为我国金融基础设施监管试点的落地推进提供理论参考与实践建议。

按照英国金融行为监管局的定义，“监管沙盒”是一个“安全空间”，允许机构在其中测试创新金融产品、服务、商业模式和营销方式，而不用在相关活动碰到问题时立刻受到监管规则的约束。从本质上看，金融监管沙盒通过构建“风险隔离测试空间”，在可控环境中验证创新方案的可行性与风险点，既为创新主体提供了合规缓冲，也为监管部门积累了新型业务的监管经验。

目前全球已有超过50个国家和地区建立了各具特色的监管沙盒体系，其中针对金融基础设施的专业化沙盒设计已成为行业发展新方向。这些国家在制度框架搭建、运行流程优化、监管工具创新等方面形成的成熟经验，为我国试点符合本土国情的金融基础设施沙盒制度提供了重要参考。

一、金融基础设施监管沙盒制度的实践进展与经验做法

（一）全球典型国家实践进展

1. 英国：开创全球金融监管沙盒先河，聚焦组织架构搭建、金融基础设施创新，并推动监管体系的全球协同发展

英国金融行为监管局（FCA）于2016年正式启动全球首个官方金融监管沙盒，其核心运行权限源于《2000年金融服务与市场法》。该法律赋予FCA一项权力：通过“规则豁免”“无异议函”等工具，对符合条件的金融创新项目临时放宽国内法规中一些制约创新的条款。作为“监管沙盒框架”的初始定义者，英国这一风险可控的创新试验模式此后被全球50多个国家和地区借鉴，推动了金融监管领域的变革。

一是搭建三层递进式沙盒架构，适配不同类型项目需求。具体包括针对初创企业的基础沙盒、面向金融基础设施运营商的行业沙盒，以及支持多国协同的跨境沙盒。成功通过测试的项目可转入“动态牌照转化通道”，获取临时性有限业务许可，最终过渡为全业务牌照。

二是聚焦金融基础设施创新，集中资源突破核心领域。在沙盒测试所涉及的技术领域，英国把主要资源集中投放到了金融基础设施层面的创新上，重点包括以下三大类：数字支付系统、分布式金融基础设施、监管科技工具。其中，区块链技术在清算领域的应用显示出了明显的变革作用——通过沙盒测试的区块链结算引擎，大大缩短了传统证券的结算周期，同时也明显降低了交易对手方风险。

三是为降低跨境项目合规成本，积极推动全球协同与制度输出。2019年1月，由英国金融行为监管局（FCA）等国际金融监管机构和相关组织共同发起成立了全球金融创新网络（GFIN） ，目前已有众多国家的监管机构参与其中。GFIN的主要目标之一是为金融服务监管机构在创新相关议题上搭建合作框架。其中一项重要成果便是推动建立多边监管沙盒标准，核心是“多边沙盒互认框架”。在此框架下，当跨境项目在FCA沙盒完成测试后，像新加坡金融管理局、加拿大安大略省证券委员会等GFIN成员机构，可直接认可其测试结果，无需再进行重复审查。这一机制有效降低了“央行数字货币桥”等跨国基础设施项目的合规成本。

2. 加拿大：联邦与省际协同的“分层式沙盒”模式

作为全球较早探索金融科技监管协调机制的国家，加拿大依托“联邦立法+省际协议+独立机构协同”三层架构，构建起契合联邦制特点的金融基础设施创新试验体系，尤其关注支付清算、证券存管等核心领域的测试工作。

一是在制度架构方面，加拿大实行联邦与省级两级监管协同模式。在联邦层面，金融机构监管办公室（OSFI）依据《银行法》，主导银行间支付、清算系统等关键基础设施的测试，并实施穿透式监管。加拿大银行（BoC）则重点监测涉及货币政策传导的结算类创新项目，例如央行数字货币分布式账本技术（DLT）试验。在省级层面，证券监管协调机构——证券监管机构协会（CSA）联合13个省级监管机构，依照《省级联合规则备忘录》统一证券存管、交易后处理等基础设施的测试标准。同时设立由系统重要性金融机构委员会（SIF）担当的协同枢纽，跨辖区开展沙盒项目的系统性风险评估。

二是从运行机制来看，加拿大构建了“三级分层测试体系”，根据金融基础设施的系统重要性风险等级，实施差异化准入与控制措施（见表1）。

表1  金融基础设施分级监管框架对比表

这种分层机制通过两大关键设计，有效平衡金融创新与监管规范之间的关系。一是动态阈值调整。加拿大银行按季度依据宏观经济指标，修订一级（Tier 1）测试的规模上限。这一做法的核心目的是防止金融基础设施升级过程中可能出现的流动性风险向其他市场蔓延，从而减少对货币政策传导路径的干扰，避免影响货币政策的正常发挥。二是监管节点嵌入。在跨境类项目中，监管机构会部署专属节点。比如在ZED Network跨境结算桥项目里，加拿大金融机构监管办公室（OSFI）通过一个只读节点，就能实时监控加元/美元实时全额结算（RTGS）系统的资金流动，且不会打断正常的业务流程。这种设计让监管机构既能精准把控关键风险，又不影响项目的正常运行。

3. 澳大利亚：风险分级双轨制下的金融基础设施创新监管实践

澳大利亚证券投资委员会（ASIC）在金融科技监管领域起步较早，2016年率先推出金融科技许可豁免框架（Regulatory Guide 257），搭建起全球首个系统性的金融科技创新测试通道。2020年，针对支付系统、中央对手方（CCP）等具有系统重要性的基础设施，该国在《金融市场监管修正案》中增设关键设施沙盒专章（Pt 7.5A），由此形成“通用创新+关键设施”双轨并行的监管体系。2025年，这一体系进一步扩展至分布式账本清算（DLT）与央行数字货币结算（CBDC）领域，构建起完整的金融基础设施创新治理生态。

双轨制的核心架构包含两条轨道。一是低风险通道，其采用备案制，主要面向无系统性影响的创新项目，例如DLT贸易融资平台。这极大减轻了企业负担，企业只需提交《测试计划书》，相关备案在48小时内即可自动生效，全程无需额外审批。这种高效模式有效激发了企业的创新积极性，让众多有创新性的小项目能快速进入测试阶段，实现产品的快速迭代。

二是高风险通道。与低风险通道不同，该通道实行核准制，主要针对涉及支付系统、中央对手方等领域的项目。由于这类项目涉及金融体系核心环节，一旦出现风险可能引发系统性危机，因此需由ASIC联合央行开展全面严格的“三重评估”，评估维度涵盖金融稳定、消费者保护、系统韧性三大关键方面。通过多维度、深层次的评估，能最大程度确保项目在启动测试前，充分考量并化解各类潜在风险，为金融体系的稳定运行筑牢防线。

（二）国际经验做法

综合英国、加拿大、澳大利亚三国在金融基础设施沙盒领域的实践探索可见，它们在制度设计、运行管理、风险防控等方面已积累了具有复制价值的成功经验。

一是以立法构建清晰的规则框架。三国均通过“专门立法+层级化规则”为沙盒运行提供刚性保障。英国在《2023年金融服务和市场法》中明确要求设立金融基础设施沙盒，对主导机构、准入实体、业务范围、监管职责、运行期限等核心要素作出系统性规定，奠定制度运行的法律基础。加拿大依托联邦《银行法》与省级证券监管协作机制，形成“联邦管系统、省级抓区域”的分层架构，二者通过跨区域协作实现互补。澳大利亚则在《金融市场基础设施法》的审慎监管框架外，借助金融科技监管沙盒为创新留足空间——对于CBDC结算系统等前沿项目，既通过现有法律控制核心风险，又允许在特定期限内豁免部分合规要求开展测试，在维护监管权威性的同时兼顾创新活力。

二是通过全周期闭环管理实现风险可控。三国普遍建立“准入--测试--退出”全流程机制，以动态监控将风险锁定在可控范围。在准入阶段，基于金融基础设施的系统重要性分级设限，例如加拿大按“系统核心度”将测试主体分为三级，对应差异化准入门槛（Tier1需央行前置审批，Tier3仅需省级备案）。在测试阶段，嵌入实时风险监测工具，澳大利亚为高风险通道项目设置“关键风险指标（KRIs）”，涵盖技术故障率、资金流动异常阈值等，指标触发后自动启动预警。在退出阶段，实施“评估--整改--推广”三阶机制，英国要求测试主体提交《风险缓释报告》，经监管部门验证风险可控后，方可将成熟方案纳入正式运营；未通过项目需明确整改路径或终止测试。

三是依托跨部门协作打破监管与创新壁垒。针对金融基础设施跨领域特性，三国通过协同机制整合监管资源。加拿大在联邦层面由财政部牵头，联合央行（BOC）、审慎监管局（OSFI）等机构通过金融机构监督委员会（FISC）协调政策；在省级层面由证券管理委员会（CSA）推动监管标准统一化。澳大利亚采用ASIC与APRA双机构分工——ASIC监管市场行为与合规性，APRA负责审慎监管与系统韧性评估，双方通过《金融责任制度》（FAR）强化高管问责框架。英国依据《2023年金融服务和市场法》设立金融基础设施沙盒（如数字证券沙盒），由财政部主导，英格兰银行与FCA联合监管控制准入及测试流程，通过法定协作机制衔接市场需求与创新方向。

四是通过差异化豁免政策降低合规成本。三国以灵活监管工具平衡合规要求与创新容错。英国依托《2023年金融服务和市场法》允许在沙盒测试中临时调整或豁免《2000年金融服务和市场法》《2006年公司法》等核心法规，豁免范围聚焦技术性规则（如分布式账本技术结算流程），但需确保不损害金融稳定及消费者保护。澳大利亚豁免政策以金融服务牌照（AFSL）豁免为核心。根据2024年政策，澳大利亚小型企业及非金融服务机构可免于申请AFSL牌照，但高风险领域（如稳定币清算系统）未被纳入豁免范围。2025年澳大利亚要求外资机构申请“外国AFS牌照”，且豁免仅限小规模基金管理人。加拿大豁免实践集中于个案审批，如加拿大证券管理局（CSA）向加密货币抵押贷款公司APX Lending发放专项豁免许可，允许其在未注册交易商资质、未提交招股说明书的前提下开展业务。

二、我国构建金融基础设施沙盒制度的可行性分析

我国构建金融基础设施沙盒制度，既有坚实的政策与实践基础作为支撑，也存在迫切的现实需求作为驱动，具备充分的可行性。

（一）政策与实践基础为制度构建提供了探索条件

从政策层面看，我国已形成明确的顶层设计支持。《金融科技发展规划（2022—2025年）》明确提出“构建风险可控的创新容错机制”，为金融领域创新监管工具的探索提供了政策依据。中央金融工作会议也多次强调提升监管效能、实现监管全覆盖的要求，而金融基础设施作为金融市场的“神经中枢”，其创新监管的重要性被提升至国家金融安全层面，这为针对性设计沙盒制度提供了战略导向。

从实践层面看，我国已积累了丰富的监管试点经验。中国人民银行在2020年1月14日公示了第一批监管沙盒试点应用，标志着中国版监管沙盒的正式实施。截至2023年末，全国范围内已开展233项金融科技创新监管试点、77项资本市场试点，覆盖支付、信贷、证券交易等多个领域，北京、上海等地还推出“数字金融”主题试点，形成了“试点-评估-推广”的成熟工作模式。这些试点在准入审核、风险监控、退出机制等方面的探索，为金融基础设施沙盒制度提供了可借鉴的操作框架，例如在风险隔离、实时监测等技术手段上的实践经验，可直接应用于对支付清算、证券存管等核心设施的测试场景。

（二）现实需求为制度构建提供了必要性支撑

从需求侧来看，金融基础设施的创新发展亟需灵活的监管工具。近年来，我国对金融基础设施的监管要求日趋严格，但传统“一刀切”式监管在应对分布式账本技术、央行数字货币等前沿技术应用时，易出现“规则滞后于创新”的矛盾，亟需通过沙盒制度在可控环境中验证创新方案，平衡审慎监管与包容创新的关系。

从供给侧来看，现有试点体系存在覆盖缺口，主题沙盒可形成有效补充。当前金融科技创新试点多聚焦于金融机构的产品或服务创新，针对支付清算系统、中央对手方等核心金融基础设施的专业化测试较少。这类基础设施具有系统重要性高、跨市场关联性强的特点，其创新风险传导路径复杂，普通试点难以满足差异化监管需求。构建专门的金融基础设施沙盒可填补这一缺口，为基础设施的技术升级、流程优化提供定制化测试空间，成为平衡监管与创新的重要尝试。

三、我国金融基础设施监管沙盒试点的路径设计

我国监管试点制度具有鲜明的本土特色。若要设立金融基础设施监管沙盒试点，需要结合国际经验与本土实际，遵循“主题试点先行、央地协同推进、立法逐步完善”的路径，重点构建本土化试点框架。

（一）在试点方向上，锚定数据融合、数字证券、跨境联通三类场景，实现分级风险管控

一是借鉴英国“穿透式监管”与澳大利亚“风险分级”经验，一方面开展“数据要素×金融基础设施”主题试点，支持中央结算公司、上海清算所等核心机构进行数据融合创新，包括试点债券持仓数据跨机构共享，依托隐私计算技术突破《个人信息保护法》对数据共享的限制，实现数据“可用不可见”。另一方面参照澳大利亚双轨制，对数据共享项目按风险分级——低风险项目如内部数据优化采用备案制，48小时内完成准入；高风险项目如跨机构数据交互实施核准制，由央行联合数据监管部门开展数据安全、系统稳定、消费者保护“三重评估”。

二是借鉴英国“全链条测试”和加拿大“分层风险控制”，在上海自贸区开展数字证券业务试点。在数字技术快速发展下，国内外主要金融基础设施积极探索基于数字技术提供数字证券服务，英国首个金融基础设施沙盒也是数字证券沙盒，由金融基础设施提供数字证券服务，在规模经济效应、风险监测、争端解决等方面具有明显优势。

（二）在试点机制设计上，依托主体联动准入、弹性周期测试、缓冲退出与规则适配进行创新

一是主体准入采用前后台联动机制，突破现有“以持牌机构为主”的限制，借鉴英国“前台机构深度参与”经验，允许证券交易所与中央证券存管机构组成联合体申请试点，实现交易、结算全链条协同创新，避免流程割裂。

二是测试周期采用弹性管控设计，结合金融基础设施创新周期较长的特性，将基础测试期限设为2年，同时建立“里程碑式退出通道”，每半年需提交《阶段性风险评估报告》以确保风险可控，若关键指标连续达标可提前转入商业验证阶段。

三是设置缓冲过渡这一退出机制。退出时设置缓冲期，参照英国“动态牌照转化”，允许测试系统与生产系统并行切换以减少业务中断影响。对未通过项目，借鉴澳大利亚“整改—终止”路径，明确整改时限或终止要求，避免风险外溢。

四是在规则豁免方面可实行差异化适配。依托上海自贸区禀赋优势和中央立法授权，探索以“浦东新区法规”形式建立更灵活的金融科技试点制度，为试点扫清制度障碍。

（三）在协调机制上，构建央地两级沙盒数据池

借鉴加拿大“联邦—省际”数据协同经验，构建纵向央地联动机制。在中央层面，由央行科技司牵头成立沙盒数据中枢，归集各试点关键指标，统筹解决跨部门规则冲突和央地数据共享问题。在地方层面，在浦东、前海试点设立逻辑隔离的数据子池，金融监管部门可定向调用区域数据。

（四）在容错保障上，量化免责边界

借鉴英国“风险可控豁免”原则，明确已向投资者充分披露风险但仍产生的合理损失、因试点政策调整导致的合规冲突、经监管与试点机构联合认定的不可抗力事件这三类免责情形，呼应英国“鼓励创新、宽容试错”的豁免逻辑，消除机构创新顾虑。

（五）在国际对接上，实现从参与到主导

一是建立“监管护照”机制，参考英国GFIN多边互认逻辑，允许部分境外机构通过北斗链加密通道参与上海数字证券试点。

二是探索在试点过程中同步制定《金融基础设施安全指南》，并通过RCEP监管论坛推广中国技术规范，提升国际话语权。

作者：汪婷，中国人民银行池州市分行