如何构建有效的乡村治理规则是一个关键的理论和实践问题，然而学界对乡村治理规则的层次结构和设计方式的研究尚不充分。在一个多层嵌套的制度规则体系中，集体选择规则通过上下贯通嵌套规则体系提升乡村治理绩效。设计集体选择机制需要三个关键要件，分别是利益相容安排、民主协商程序和多元监督体系。对江西省两个村庄的比较案例分析揭示了集体选择机制影响乡村治理效能的内在机制，并探索了建立集体选择机制的具体途径。聚焦集体选择机制的制度分析为国家与社会共治下的乡村治理体系现代化提供了新思路，也为丰富公共治理理论贡献了中国智慧。
文丨王亚华 刘 璐
王亚华：清华大学公共管理学院长聘教授，清华大学中国农村研究院执行院长，清华大学国情研究院副院长
刘璐：清华大学公共管理学院、清华大学中国农村研究院博士后
原文载丨《治理研究》
发表时间丨2024-05-15
引用格式 | 王亚华,刘璐.乡村治理中的集体选择机制建构——基于江西省两个村庄的比较案例分析[J].治理研究,2024,40(03):45-60
一、问题提出和文献综述
乡村治理是国家治理的基石，推进乡村治理体系和治理能力的现代化是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。当前乡村的社会形态和治理基础正在发生深刻的变化，亟需建设一套有效的制度体系，保障多元主体共建共治共享的乡村治理格局。然而，实现乡村治理的现代化面临诸多挑战。一方面，政府组织采用科层制方式加强了对基层的管理，挤压了村庄自主治理的空间。另一方面，村庄自治运行存在明显缺陷，表现为基层党组织领导力不足、村民自治机制运转不灵、集体行动机制缺失，承接国家资源时面临组织不力的困境。随着乡村治理的广度和难度逐渐升级，村庄亟需建立一套动员村民、调配资源、执行政策、冲突解决的治理规则来提升乡村治理效能。
乡村治理的研究视角正在经历由主体向规则的转变。早期研究主要聚焦连接国家和社会的精英群体作为基层治理的关键，如近代中国的士绅阶级和地方精英，新中国成立后的村干部、经济能人、乡贤等。这些研究对于揭示村庄精英的行为方式作出了重要贡献，但是将行动者置于研究的中心难以把握个体行动的内在逻辑，更难归纳出其在宏观的社会背景中的位置。越来越多的学者认为，分析治理规则有助于透视乡村治理的本质，从源头上理解治理主体行为的逻辑，准确把握乡村治理中的关键问题。从制度主义的角度来看，个体的行为受到正式和非正式规则的激励、引导和制约，只有把握了乡村治理中的规则才能切中乡村治理的本质。
关于乡村治理规则的研究大多围绕两种逻辑展开。一是由国家自上而下设置的正式规则，例如法律和政策。随着国家基层政权建设脚步的加快，行政权力和行政规则下乡牵引并推动乡村治理的现代化和科学化。但是由于正式规则离村民生活过远，往往遭到显性或隐性的抵制。二是自下而上的非正式规则，也被称为内生性规则，来自村民长期自发形成的自我治理的规则体系。在乡村的社会快速转型期，维系乡土社会的血缘、地缘和人情关系趋于弱化，传统规则难以适应新的思想观念。而且，这两种规则很难相互衔接，需要一种将国家制度的安排与村民的微观行动连接起来的连接机制。
本文结合嵌套制度理论和自主治理理论，关注集体选择机制在国家与乡村规则之中的连接作用。嵌套制度理论将人类社会的制度体系视为“嵌套制度体系”（Nested Institutions）：宏观层面的宪制规则（Constitutional Rules）、中观层面的集体选择规则（Collective-choices Rules）、微观层面的操作规则（Operational Rules）。其中，集体选择规则形成的集体选择机制作为承上启下的关键环节，对于微观规则的供给尤为关键。关于如何建立集体选择机制，奥斯特罗姆提出的自主治理八项原则提供了重要启示，不过其中大多数原则指向个体层面的操作规则，缺乏对设计集体规则的讨论。该理论也并未考虑到不同国家的情境差异对规则设计的影响，需要结合具体国情探索因地制宜的治理之道。
二、公共治理理论与分析框架
（一）乡村治理的公共治理学说
尽管我国在农村经济发展、农户收入增加、基础设施完善等领域已经取得了突破性进展，农村公共治理仍然存在严重问题，表现为基层党组织涣散、人居环境恶化、公共服务短缺、公共设施废弃等。乡村公共治理面临的核心问题是“集体行动困境”（Collective Action Dilemma）。乡村治理的多样化和复杂化加大了乡村公共治理难度，在缺乏明晰的公共规则的情况下，市场和社会主体以无序的状态进入乡村公共治理中，对私利的理性追逐容易导致非理性结果，形成“公地悲剧”。
公共治理理论认为，传统的政府、市场和社会的单一力量难以提供复杂社会的治理方案，需要各种混合的机制，实现多元主体共同合作的复杂治理机制。用户的自主治理是除政府和市场以外治理公共池塘资源的第三条路径，通过自治主体之间的协商，形成有效的合约，履行集体选择的合约，从而实现自主治理。国内研究者将公共治理理论用于分析农村的人居环境整治、集体经济发展、公共服务供给等领域，检验并拓展了公共治理理论在中国情景下的适用性。不过，将该理论运用于中国乡村治理场景还存在两个问题。首先，任何规则都嵌套在多层规则体系之中，更高层次的规则决定了操作规则如何设计与调整。因此，不仅需要对微观层面的操作规则进行研究，还需要对影响操作规则的集体选择规则进行深入剖析。第二，中国的乡村治理与西方经典意义上的公共池塘治理存在明显差异。在治理规模方面，传统自主治理理论的对象主要是封闭的、小型的社会生态系统，对于外部环境与乡村内部系统的互动关系关注度不足。随着国家的项目和资金下乡步伐的加快，中国的乡村治理不仅需要处理内部的公共池塘资源的占用和供给的问题，还需要与上级的发展规划和资源安排相衔接。因此，需要对基于西方语境的公共治理理论进行修正以适应中国国情。
（二）基于公共治理理论和集体选择机制的分析框架
本文借助嵌套制度理论透视多层次制度规则如何相互嵌套并影响乡村治理成效。制度分析与发展（Institutional Analysis and Development, IAD）框架为探索因地制宜的解决方案提供了一个经典框架。IAD框架将制度规则分为三个层次，分别是宪制规则、集体选择规则和操作规则。其中操作规则直接影响参与者在具体情景下的日常决策。集体选择规则确定谁有资格成为参与者和具体操作规则来影响操作活动和结果。宪制规则影响集体活动，确定谁有资格成为参与者，以及制定集体选择层次使用的规则。表层的规则嵌套在深层的规则之中，由后者决定前者如何变更。
产生集体选择规则的集体选择机制，在规则体系中扮演着“承上启下”的作用：参与者在上级政府公共政策的约束下，根据村庄的实际需求，为村民行动提供灵活的本土规则。集体选择机制可以提高群众对决策的认可度，有效地组织和动员村民开展集体行动；通过建立适应本地情况的激励和约束制度，减少搭便车的行为。集体选择机制过于僵化导致基层自组织受到抑制，是当代中国乡村治理问题的症结所在。集体选择机制的僵化可能会导致两种情况。一方面，如果由政府自上而下制定操作规则，会抑制基层自主性，导致操作规则适用性差，规则之间缺乏一致性。另一方面，在集体选择机制不健全的情况下，由公民采取个体行动而缺少集体规则的制约，可能出现不负责任的个体行动导致集体利益受损。
关于如何实现集体的自主治理，奥斯特罗姆提出八项基本原则：第一，清晰界定边界；第二，占用和供给的规则应当与当地的条件保持一致；第三，集体选择安排；第四，监督；第五，分级制裁；第六，冲突解决机制；第七，对组织权最低限度的认可；第八，嵌套式层级组织。这八条规则反映的逻辑是在一个层级分明的嵌套结构中，政府应当允许公共池塘资源的使用者自主制定集体规则，使得集体规则与当地条件保持一致。这些规则包含了清晰的成员身份界定、监督规则、制裁规则和冲突解决规则等。经典的自主治理八项原则指向的是如何对小型公共池塘资源环境进行有效治理，只有第三、第七和第八项规则涉及集体与其他层次之间的关系。由于中国早已建立了“地方政府—村两委—村小组”的嵌套治理结构，第八条“嵌套式层级组织”自然成立。本文主要根据中国情景对第三、七条进行调整，并将第四条从组织内部延伸至外部，提出集体选择机制建立的三项关键原则。
第一，本文在第七条原则“对组织权最低限度的认可”的基础上提出了“利益相容安排”作为建立集体选择机制的前提条件。第七条原则指的是“占用者有设计自己制度的权利，不受外部政府权威的挑战”，而本文认为地方政府不仅需要认可村民自主制定规则的权利，还需要预留一定的政策调适空间探索双方共赢的安排。乡村自治需要一定的资源基础，当前国家向基层投放了大量的资源和政策，但是因为项目衔接困难、资源使用错配、群众不理解等问题，导致政策实施方案与村庄的发展实践不匹配，阻碍了村庄自治的开展。“利益相容”原则指的是通过平衡多方利益为国家和村民参与共同治理赋予内在动机，是多方共同参与治理的前提。在中国的语境下，村两委干部是推动利益相容的关键主体，他们通过协调和平衡政府的政策目标和村庄的发展诉求，明确双方开展共治的行动目标。一方面，村庄中间人从村庄利益出发与政府进行协商，争取资源投入和对资源的控制权，让公共政策更贴合村庄的实际需求。另一方面，他们将政府的政策传达给村民，根据村民的需求灵活执行政策，规避系统性风险，抵制不合理的政策，增进村民对政策接受度。
第二，本文补充了第三条“集体选择安排”，提出了“协商民主”的设计原则，广泛吸纳不同村民的意见并进行充分协商讨论，能够保障大多数人参与制定和修改规则，是集体选择机制的关键实现路径。奥斯特罗姆提出的“集体选择安排”指的是受操作规则影响的大多数人都有权参与制定和修改规则。民主协商程序可以给村民提供表达意见的平台，广泛吸纳村民的意见和智慧，最终通过公平公开的决策机制制定具有共识的操作规则。例如，在对集体资产的使用上，村民可以通过合作社的形式来确保村民享有对集体资产的使用和分配权，确保参与者共享集体资源成果并长期合作。村民理事会、长老会、红白喜事会和乡贤理事会也为广大村民参与乡村治理规则设定提供了平台。
第三，本文提出的“多元监督体系”是对第四条“监督”的发展，原有的监督原则主要指的是用户互相监督对方的资源使用情况。本文的多元监督体系指的是形成多元主体间的全方位监督体系，对集体决策的开展和落实进行监督。在集体选择舞台上，多元主体涉及政府、村干部、乡村社团、村民和参与村庄建设的社会组织、企业等。在决策过程中，相互监督可以避免任何一方操纵集体决策过程；在落实过程，各方主体可以监督其他主体是否遵守集体决策。由于参与监督的主体较为广泛，且在日常交往中获得了全面的信息，可以更低成本、高效率地监督集体决策，确保集体行使权力中的规范与透明。
根据上述，本文提出了集体选择机制的三条设计原则如何连通多层次规则体系，进而影响乡村治理效果的理论框架（见图1）。
三、研究设计
（一）案例研究方法
本研究采取最相似案例比较法，通过控制整体经济社会制度、公共政策规则、村庄经济自然特征和宗族文化传统来凸显集体选择机制在乡村治理中的作用。本文所选择的YT、XM两村所在的H市位于江西省北部，2021年的常住人口数约为90万，人均生产总值5.3万元，城镇化率为50%。随着城市工业化发展和高铁站的建立，该市的经济中心开始向北迁移，市政府亟需拓展城市建设用地，对空间布局进行重新规划。2013年，H市获上级批准建设发展新区，开始了对城市国有土地和集体土地的房屋拆迁工作。规划将YT、XM村在内的10个村庄（52个村民小组）纳入集体土地拆迁计划，并在政府规划的地点开展异地重建。
（二）案例选择
H市的乡村建设主要分为三个阶段（见图2）。第一阶段从2013年到2017年，市政府建立了棚户区改造领导小组，负责征收城市周边农村的耕地和宅基地，进行集中拆迁和补偿。2014年以来，H市陆续将城市周边村庄纳入拆迁计划中，根据政策标准进行了土地补偿、房屋补偿和集体资产补偿，一户家庭的总补偿金额在19万到50万不等。从2017年开始，市政府开始了第二阶段的社区重建工作，包括人口审定、新村规划、房屋建设和房屋分配等。第三阶段主要是对新小区的建设维护，包括完善基础设施、提供公共服务和促进经济社会的可持续发展。
在改造之前，两个村庄的农户都是以农业种植和外出务工收入为主，在经济收入水平方面差距较小。两个村庄都位于宗族文化较为浓厚的地区，可以较好地控制文化因素对乡村治理的影响。另外，两个村庄在占地面积、人口规模、地理位置和集体经济等方面较为相似（见表1）。YT村的七个（共八个）村民小组在2017年被列入改造计划。YT村改造前的占地面积约3000亩，共有360户家庭，人口1716名。YT村的拆迁工作在2018年顺利完成。迁移后的YT村选址位于省道一侧，距离市政府直线距离3.6公里。同年6月，YT村开始新社区建设工作，新村占地329亩，主要分为三大部分：村民的六层自建房、集体高层电梯房和村两委自建房。2021年秋季，YT村完成了村民的自建房建设，基础设施仍在继续完善当中。YT村获得的拆迁补偿款约1.5亿，其中土地征用补偿8600多万元。在上级的默许下，村委会从集体的收入中抽取5%的管理费用，获得了1000万左右的收入。
紧邻YT村的XM村原面积约为1200亩，共有260户，1260人。2016年，市政府将XM村的五个自然村（共六个）纳入乡村建设规划中。与YT村的集中建房不同，市政府为每个自然村独立规划了地址和面积，由各村居民各自规划建房。XM村位于国道和省道交叉路口的一侧，新址距离市政府4.2公里。XM村新村面积总计260亩左右，同样包括了村民六层自建房、高层电梯房和村两委自建房。XM村采取了居民自拆自建的规划方案，从2018年开始村民陆续在新村建房，截至2022年2月，80%以上的村民已建好自建房，仍然有部分村民坚持得到更好的赔偿条件才搬迁。XM村在2014年通过卖地获得了300万收入，2016年通过政府征收集体资产和土地的方式获得了1000万元左右的收入。
（三）数据收集
本文的数据收集以半结构化访谈为主，并辅以政府工作报告、数据资料和公开报道等资料。笔者在2022年2月至8月间多次前往H市进行田野调查。对街道办事处负责人和两个村庄的村干部进行了访谈。笔者还采用了随机抽样和滚雪球抽样方式对村民进行了访谈，主要访谈内容如表2所示。在文本资料方面，笔者收集了YT村理事会的会议记录，涵盖房屋拆迁、工程招标、工程监管、房屋分配、环境卫生等一系列问题的商议过程和表决结果等内容。笔者还收集了街道干部撰写的内部工作报告。另外，政府的文件和数据以及公开的新闻报道等也为本研究提供了数据佐证。通过对不同群体的访谈和文字材料的“三角验证”，可以有效确保数据的可靠性。
四、基于集体选择设计原则的案例分析
（一）利益相容安排
政府的公共政策确定了宪制规则的边界，决定了村庄主体参与乡村建设的方式与程序。H市政府规定对农村地区实行集体土地上的房屋拆迁安置补偿方案，包括异地重建和产权调换两种方式，一般交给村庄自由裁量。大多数村选择异地重建，即整村统一规划、统一设计、统一建设、统一验收、自主分配。由于村民群体目标和诉求的异质性，开展集体选择具有很大难度。村两委作为基层工作的领导核心，自然而然成为了集体行动的发起人，为沟通政府政策与村民需求搭建桥梁。
1.YT村：利益整合达成集体行动目标
YT村拆迁涉及到七个小组，近1800人规模，市政府为了避免集中建设中的复杂统筹协调问题，初始的规划是将七个自然村分散建立在原村的位置上。YT村的村干部认为集体行动是维护村庄利益的关键路径，因此他们联合各小组组长达成了集中建设、共同发展的基本思路。接下来，小组长在各自然村做村民的思想工作，说明集中建房的优势。村干部也在积极向上争取有利的发展条件，为集体选择创造了充足的空间。在村民广泛支持下，YT村干部获得与政府协商的主动权，提出将新村庄定点在城区的主干道附近，毗邻新建的汽运商贸城。村干部表示，“（选址是）我们村委会跟棚改指挥部争取的。最开始的时候政府规划的是一个村庄一个村庄地做。但是我们自己规划七个村庄连在一起，这在本市是第一家，其他村庄的都是分开建设的。人少的话，零散就不好发展”。
村干部也考虑到如何充分利用区位优势来为村民谋求经济利益。根据政府原先的规划，村民自建房的首层是2米高的加工层。而村干部认为，周边商贸区和学校会带来大量人流，村民可以通过出租房屋来获得收入。于是，村干部与住建部门协商，修改了房屋的设计，将房屋首层加高至3.5米，便于农户对其进行改造用于出租。
在村干部的努力下，各小组村民和政府达成了一致的目标，即倚靠新城区的经济发展带同步建设新村庄，最大程度保障居民的经济利益。YT村七组也一举成为改造面积最大的小区，总建筑面积约41万平方米，建筑总投资约4.2亿元，安置小区建设总资金约5亿。政府出资完成了村庄的主干道的建设，并配有公交专用线方便村民出行和务工。市政府还在新村庄周边规划了一所重点中学和一所小学，不仅能方便村民子女入学，还能吸引外来人口在本地租房居住，带动村庄周边的经济发展。
2.XM村：利益整合失效下的目标分散
同样面对不同群体对于村庄发展的期待，XM村的干部未能有效整合集体的诉求，演变成了个体与政府之间的对抗，丧失了寻找多方利益共同点的机会。在房屋拆迁阶段，政府和村民的矛盾集中于政府的赔偿金额。时任村支书认为，政府的补偿标准不合理，损害了农民的利益。村书记联合一些不满的村民多次向政府有关部门投诉，并通过上访来对地方政府施压。一开始街道和市政府通过踢皮球的方式回应他们的诉求，当矛盾升级之后，他们采取了堵的方式制止村民越级上访。双方的矛盾一直持续到2020年，村书记和部分村民才终于获得了补偿款。但是，由于村书记与政府之间的关系破裂，2019年街道将村书记调离至养路队，不再负责村庄具体事务。
由于村干部未能发挥集体领导作用，村民成为原子化行动个体。政府为XM村易地重建划定了一片土地，确定了新村建设的整体面积和房屋样式，并鼓励村民根据各自需求建设新房。一些迫切需要建新房的村民接受了政府的提议，陆续在新址上建设新房。干部的主要精力用于争取更多的补偿，未能对政府选定的地址进行合理论证。实际上，XM村安置区所在的地区地势低洼，不适宜发展商贸或者学校等公共设施。在房屋设计上，XM村的村干部也没能够像YT村一样争取到修改设计方案的自主权。根据之前的设计，除了沿街的家庭之外，房屋首层采用层高2米的设计，仅能作为停车场或储物间使用，没有商业开发价值。时任的村书记表示，因为各家各户无法团结起来与政府进行协商，导致他们的发展机遇十分有限；如果当时能够全村统一和政府协商，或许能够在村庄整体的设计上有所改进。
（二）民主协商程序
民主协商程序是将政府规则转化为本土规则的关键路径。进入房屋建设阶段，街道办事处在市政府出台的相关政策文件指导下，制定工作方案鼓励各村建立村民代表议事制度，选一批群众地位较高的人参与，在基层党组织领导下，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，在新村建设、房屋分配、后期管理发挥作用。这一阶段，村干部不再是集体行动的关键主导者，由村民代表组成的村民理事会取而代之成为村民协商议事的平台。
1.YT村：通过民主协商机制创建操作规则
2018年6月，YT成立了一个由自然村代表组成的村民理事会来协调集体建房相关事宜。理事会由时任村主任即后来的村书记担任会长，两名村干部担任副会长。七个自然村分别派出村长和会计以及一位德高望重的村民作为代表，共24名成员参与。在财务的管理上，村委会为乡村建设设立了独立账目，由理事会全权负责账务的管理。理事会任命原村委会的会计担任出纳，每个自然村推出一个签字人员，其他签字由村书记负责。理事会确立了一套民主协商程序：首先由理事会会长提出需要商讨的事项，理事会成员商定需要解决的重要议题并开展初步讨论，会后理事会向各自然村的村民征求意见，收集反馈之后由理事会进行集中商议，经过多轮意见征询和协商讨论，最终形成村民广泛知晓和接纳的集体决策。
在工程启动之后，村民理事会负责确定工程项目的标准和开展招投标工作。最初，村民对于如何选择房屋建设标准和招标的问题存在不同意见：有的认为应当以成本最低为目标，有的认为应当提高房屋质量标准。讨论后理事会成员最终确定应当在二者之间进行平衡。理事会还将预算表所需的52项材料分给各村代表进行市场调研，在广泛搜集信息的基础上判断招投标所设定的标段。理事会成员经过多轮调研和评估后形成意见，再与村民进行沟通。
临近工程完结，集中建房的YT村面临最大的问题是房屋分配工作。难点之一在于村庄人口构成复杂，确定分房资格的人口审定工作容易引发矛盾；二是由于房屋的位置、朝向等不同，房屋的价值也存在差异，难以达成分配共识。为了解决这些问题，理事会首先根据政策文件宣传了人口审定工作，广泛收集了村民的意见。理事会成员首轮收集了57条问题和意见，经过反复协商形成规则再将讨论结果传达给村民，最终确定了一套公正合理的房屋分配方案（见表3）。该方案得到了全村村民的高度认可和积极配合，实现了房屋使用权的平稳交接。
2.XM村：无民主协商程序的原子化行动
XM村的新村建设呈现出原子化的特征，没有形成民主协商程序。村民自行组建工程队，也没有设置理事会负责集体决策。虽然个体建房免除了集体建房所涉及的矛盾冲突，相比较集中建房的成本也更低，但是这也意味着村民无法组织有效的集体行动提供公共物品，例如入户路、路灯和环境整治等。原子化的治理形态加剧了村庄对行政资源的依赖。XM村入户路常年未修就是一个典型的表现。政府一直以XM村尚未完成整体搬迁为由，没有给XM村安排修入户路的经费。村干部表示，之前也考虑通过一事一议的方式自主筹资修建集体道路，但是由于涉及的利益太多，村民难以达成共识。
（三）多元监督体系
集体选择机制重新分配了制定规则的权力，也重新定义了权力监督的方式。集体选择机制中的多元监督体系既包含了自上而下和自下而上的纵向监督体系，也有多元主体之间的横向监督。由于新村建设涉及了大量村民的利益，极易引起大规模的矛盾冲突，市政府制定了相关的监督政策，“房屋拆除由房屋征收实施部门负责实施，并确保安全，房屋残值归房屋征收实施部门，主要用于工作支出，接受市财政和审计的监督”。对于村庄内部事务，政府赋予了村民理事会监督公共事务治理的权力，可根据实际情况制定和执行监督措施。
1.YT村：多元主体互相监督与权力制衡
YT村在项目建设过程中设置了多层监督防线，分别是理事会自身的监督，甲方代表的技术人员、监理公司的技术人员，以及群众的监督。另外，YT村的重大事项都有上级政府相关部门参与监督。例如土方招标会由街道办干部、城管监督局以及派出所到场监督，村两委干部和理事会成员也全程参与，确保过程的公开透明。
理事会制定了一套工作制度，明确规定了成员的工作职责和要求，包括：（1）理事会所有成员必须按时上班并签到；（2）在上班期间除理事长和副理事长之外，任何人不得迟到和早退；（3）理事会成员进入工地戴安全帽；（4）理事会成员不得以任何理由向施工单位索要发票；（5）理事会成员不得以任何理由对施工单位强揽工程和运送材料；（6）如有特殊情况，理事会成员及时向理事长报告批准；（7）不遵守重罚。
理事会还引进了专业的第三方负责工程监督，其中技术人员全程参与了项目建设过程，杜绝工程队偷工减料行为，确保工程质量达标。监理公司负责代表村集体负责质量、进度、安全控制和资金管理。他们和理事会成员一同进行现场监管，共同协调各项工作。群众也可以进行现场勘查，提出工程方面的建议，如果多方判断工程存在问题，则当场返工重做。
在项目建设过程中，理事会发挥着防止村民因为私利损害集体利益的作用。例如，理事会成员负责看护建房材料防止一些村民贪便宜挪用物资。在决算阶段，理事会成立了一个3人决算小队，请一位具有项目经验的理事会成员作为队长，其余各村理事会成员在管辖范围进行核算，技术人员和监理公司全程参与，在审核通过之后向理事会汇报。YT村的互相监督机制形成了多方力量的制衡，确保项目建设符合村集体利益。
2.XM村：权力制衡机制失效下的分散行动
由于XM村的房屋建设工作主要由各家各户单独实施，缺失集体事务的监督机制。虽然分散建房能够节省一些费用，但也存在建房质量参差不齐的情况。从成本的角度来看，YT村集中建房的价格每平方米为700元左右，XM村自建房屋的成本仅为每平方米400元。一些村民对XM村的自建房的质量表示担忧：村民为了节省开支，在材料选择和工程质量方面参差不齐，与建筑公司的工程质量存在一定差距。而且，由于没有严格的安全监督，农民自建房也存在一定的安全风险。
（四）乡村治理效果比较
YT村代表了一个相对成功的乡村建设模式：村庄结合了政府的城市规划与本村的发展需求，建立了代表各村民小组的村民理事会，制定了一系列可操作的规则制度，保障了村民有序参与新村建设与治理。而XM村中政府的规划与村庄的需求脱钩，村民也集体缺席公共事务治理。两个村庄的治理效果的差异主要体现在三个方面。
1.基础设施和人居环境
YT村的受访村民表示，集中建房的最大优势是为村民省去了组织和实施工程的精力。虽然有一些村民表示，集中建房的缺点在于房屋的造价偏高，给村民的生活带来了沉重的负担，但也有村民认为集中建房的质量相对较好。一位YT村村民是专业的工匠，亲自参与过多个村庄的房屋建设工程，他表示，“我觉得价格还算合理。我做了十五六年的工程，这不算贵的，质量比之前做的（其他村的新村建设项目）要强”。
其次，在基础设施建设上，YT村的西南面紧邻城市主干道，一条垂直的柏油马路横穿YT村，将其划分为南区和北区，宽阔而整洁的小区内道路和基础设施给人留下深刻的印象。然而，在相隔仅1.5千米远的XM村，虽然同样靠近本市的主干道，但入村的是一条凹凸不平的泥路，给来往行人和车辆带来极大不便。村庄内部尚未硬化的入户路和匮乏的公共空间与YT村形成了鲜明的对比。在村集体的统筹安排下，YT村建设了广场、绿化、路灯等设施，聘请了七位本村村民作为保洁人员，负责维持村庄整洁。而且，考虑到村民举办活动的需求，YT村集资建设了一个公益房供村民免费租用办酒席。XM村没有提供公共服务的集体安排，环境卫生主要靠各家各户分别打扫，由于缺乏管理和监督，村居环境相对较差。
2.村庄发展机遇
YT村和XM村的村民对于两村的发展前景表现出了完全不同的看法。从村民对房屋的偏好中可以看出，YT村大多数村民对村庄的发展前景持乐观态度。YT村的选址位于H市新建的汽车商贸城附近，给农户的就业和生活带来了便利。商贸城带来的人流也给村庄带来了发展机遇，不少村民出租自家楼下的店面和空置的楼层以获得租赁收入。2021年秋季，非沿街的店铺年租金不足一万元；沿马路边的店铺的年租金是2万5千元一年，半年之后涨价至3万。还有一些村民开始装修房屋用于出租，每层租金约9000元一年。
而XM村的周边缺乏相配套的商业或公共设施，也不适宜大规模开发。由于XM村的建设没有与产业发展和服务设施规划紧密结合在一起，未能给村民带来很好的发展机遇。
3.群众满意度
YT村的集体选择机制有助于提高村民对于乡村治理效能的满意度。街道干部表示，不少村庄没有建立集体决策机制，村民对于村干部制定的分配方案信任度不高，他们将分配方案视为是村干部个人的决策，抽签分房安排屡屡失败。例如FH村2018年底就竣工了，但分配方案酝酿近一年还未出最终结果，告状上访经常发生。由于规则制定过程广泛吸纳了村民意见，YT村的村民对治理结果的满意度较高，几乎所有的村民都认为抽签分房子的制度非常公正，村干部没有存在任何徇私舞弊的情况。
在XM村，不少居民对于拆迁与重建工作的评价颇有微词。由于村民选择不同时期拆旧建新，政策的不连贯性影响了村民对政府的信任。而且，原村干部与政府的关系破裂损害了村干部在村民中的威信，新上任村干部难以组织动员群众实现自治。
五、讨论与结论
本文通过对城乡融合背景下两个城郊村庄建设的比较分析，揭示了集体选择机制在乡村治理中的关键作用，提出了中国语境下构建集体选择机制的三个关键要件。第一，利益相容安排为集体行动的开展提供了前提条件，乡村建设行动需要协调上级政府的政策目标和村庄的发展诉求，整合政策支持为村庄集体选择提供资源。第二，建立民主协商程序可以广泛吸纳村民意见，通过群体协商形成共识，是集体选择机制的实现路径。第三，建立多元主体之间的相互监督体系，可以保障权力的规范化运作，确保集体选择得以执行。案例分析显示，YT村实现了政策目标与村民生活水平提升、发展机遇增加之间的利益平衡，通过建立村民理事会，由村民代表讨论和协商乡村建设的集体事务，广泛吸纳了村民的意见，增强了决策的透明度和共识性。YT村建立政府、村干部、理事会、村民、市场主体、第三方等多元监督体系，保证村庄建设过程符合集体的利益需求。相比XM村，YT村不仅在公共设施建设上取得了更好的成效，而且给村民带来了更好的发展机会，建立了村民普遍满意的治理规则，体现了国家政策与村民诉求在村级治理中的有效衔接。
本文基于制度主义视角，揭示了乡村治理规则的多层嵌套属性，厘清了集体选择机制如何通过贯通嵌套规则体系提升乡村治理效能的理论逻辑。乡村治理由三个嵌套的规则——宪制规则（公共政策层次）、集体选择机制（村庄集体层次）和操作规则（个体行动层次）构成。村级治理位于国家与社会的连接点，在村庄建立集体选择机制可以对上连接政府的宪制规则，对下供给村民的操作规则，进而实现国家目标与本土规则的制度性连接。在政府主导的乡村建设行动中，村庄可以通过建立集体选择机制为村民自治赢得自主行动空间，以维护村庄利益为出发点加强村庄内部团结。集体选择机制可以有效地将上级政策目标转化为灵活适宜的操作规则，在激活村庄活力的同时维持村民参与的秩序，真正实现了嵌套规则体系的上下贯通。
本研究发现具有如下政策含义。第一，政府应当加强乡村建设规划的科学性和合理性，在项目设计中为基层预留一定的自主空间，吸纳村庄参与政策过程，探索政府的政策目标与乡村发展需求的利益联结点。第二，建立民主协商程序吸纳和协调村民的利益需求，激励村民承担公共事务的责任。政府可以指导村庄建立自主治理的机构，例如村民理事会、监事会、乡贤会等运作民主协商程序。第三，建立多元监督体系，既要形成多层次的考察和评估体系，也要充分发挥村庄内部的监督力量，形成全方位的监督体系，实现集体决策机制的规则化和透明化。第四，选拔和任用素质高能力强的村干部，培养其领导和动员能力，鼓励村干部通过建立村民自组织的方式吸纳村民有序参与村庄公共治理；同时，充分挖掘村庄中的能人贤人，发挥协调多方利益、引导村民参与的示范带头作用。
本研究存在以下不足：首先，案例选择方面，现实中很难找到两个完全匹配的村庄，本文尽量控制了可能影响两个村庄治理效果的经济、自然、地理和宗族等因素；其次，本研究开展深入调查的时间集中在2022年，还未能揭示集体选择机制的发展变化对乡村治理造成的影响。未来可以通过纵深挖掘和横向扩面两种路径推进后续研究：一是通过大样本量化分析更多的控制变量，检验前期研究的发现；二是通过长时间的追踪调查来探究集体选择机制的演变过程及其内在机制，并观察这些变化对乡村治理效果的影响。
*注：原文注释及参考文献略
来源：转自清华农研院
编辑 | 郭璐蕾
