专项债券对应的专项收入如何合规操作？
2017年，在优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点后，同年6月2日财政部公布了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）（以下简称“89号文”），鼓励有条件的地方立足本地区实际，围绕省（自治区、直辖市）党委、政府确定的重大战略，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
在《2020年政府收支分类科目》中，“专项债券对应项目专项收入”（以下简称“项目专项收入”）规定为“反映地方政府专项债券对应项目形成、可用于偿还专项债券本息的经营收入”。项目专项收入属政府性基金预算收入中的非税收入，需遵循非税收入设立、征收、票据、资金管理的一般规定。
非税收入是政府财政收入的组成部分。依据《政府非税收入管理办法》（财税[2016]33号）（以下简称“33号文”），非税收入指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。具体包括十二种：（一）行政事业性收费收入；（二）政府性基金收入；（三）罚没收入；（四）国有资源（资产）有偿使用收入；（五）国有资本收益；（六）彩票公益金收入；（七）特许经营收入；（八）中央银行收入；（九）以政府名义接受的捐赠收入；（十）主管部门集中收入；（十一）政府收入的利息收入；（十二）其他非税收入。
项目专项收入是2017年开始发行地方政府专项债后才出现的一种新的非税收入，不属于33号文列明的十一种，应该属于“其他非税收入”。
33号文对各种非税收入的设立和征收要求做了规定，要求任何一种非税收入的设立和征收均应当依据法律、法规的规定或者办法所规定的管理权限予以批准。33号文第九条第八款规定“……其他非税收入按照同级人民政府及其财政部门的管理规定征收或者收取”。
地方政府依据什么将某类项目的经营收入作为“专项债券对应项目专项收入”予以征收？
33号文对政府征收非税收入的依据做了原则性的规定，包括利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等。按照《预算法》的规定，专项债投资有一定收益的公益性项目，属于准经营性项目，按公共财政理论，这类投资项目提供的产品和服务均属“消费效用不可分割”的准公共产品，这类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者具有垄断性，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营。如果项目是由独立的企业法人（包括国有独资企业、国家控股或参股企业）经营，政府将企业的经营收入纳入财政的安排（即使专款专用）需要慎重，且需要依法做出。
33号明确非税收入可以由财政部门直接征收，也可以由财政部门委托的部门和单位征收，未经财政部门批准，不得改变非税收入执收单位。明确非税收入应当依照法律、法规规定或者按照管理权限确定的收入归属和缴库要求，缴入相应级次国库。任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用、坐支或者拖欠。除财政部另有规定以外，执收单位征收非税收入，应当向缴纳义务人开具财政部或者省级财政部门统一监（印）制的非税收入票据。
各种非税收入根据其性质，分别纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），地方政府要将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。
综上，在当前法律环境之下，发行专项债的项目如涉及项目专项收入，地方应制定规定将此等收入纳入非税收入范畴的相关法规，其收支应当纳入政府性基金预算管理。如果该等项目所产生的收益的收支安排与前述非税收入的收支安排不符，则其使用专项债将存在一定的法律和政策障碍。责任编辑 | 张驰
