作者：李锋 华略智库高级合伙人兼改革创新研究院院长、经济学博士；余珺君 华略智库改革创新研究院研究员
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
科技创新是推动经济和社会进步的强大引擎，而创新的潜在收益和失败风险总是相伴而生，因此如何通过构建风险分担机制激发科技创新活力就显得至关重要。本文深入分析上海在这方面的实践探索，以期为全球科技创新高地打造提供借鉴和启示。
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风险分担是科技创新体系中不可缺少的环节，对于分散创新风险和不确定性、减少创新主体的后顾之忧，具有十分重要的作用。面对全球新一轮科技革命与产业变革浪潮，国内外许多城市都把高水平科技创新放在重要位置，积极营造让科学家和企业家大胆创新的环境。我们认为，实施创新驱动发展战略，加快培育新质生产力，必须把构建科技创新风险分担机制放在关键位置。从这个角度来看，分析上海在构建科技创新风险分担机制上的进展、挑战和未来路径，或许能为国内外大都市提供有益借鉴。
从全球视角看，构建科学的风险分担机制是打造科技创新高地的关键
创新风险分担的本质，是使参与科技创新的各类主体根据自身的禀赋优势紧密分工协作，最大限度地分散创新风险、提高创新效益。从全链条角度看，科技创新不同阶段所面临的风险与分担方式存在很大差异：
——在基础科学探索阶段，存在外部性强、高试错性特点，需要政府持续投入大量资金分担风险。
——在技术研发阶段，核心任务是把科学发现转化为技术层面的突破，需要政府、高校和科研机构、企业、金融机构共同合作分担风险。
——在应用推广阶段，核心任务是实现从前沿技术到市场化产品的转变，需要充分发挥市场机制的作用，让企业成为风险承担主体，并更多依靠金融机构分担风险。
从发达国家的经验看，完善的风险分担机制对支持科技创新发挥了重要作用。例如，美国之所以成为第一科技强国，与其强大的基础研究支持体系和发达的风险投资市场密不可分。政府在分担基础研究风险中承担了重要角色，通过国家实验室体系分担基础创新的高风险，由联邦政府提供长期稳定的经费支持。同时，借助发达的风险投资市场和多层次资本市场，为科技型中小企业提供直接融资以及退出渠道，形成了面向市场的科技创新风险分担机制。
日本建立了完善的中小企业信用担保体系，通过中央和地方共担风险、担保和再担保相结合实现风险分散，并构建了由政府牵引主导的官产学研合作创新系统。日本在科技领域形成的风险共担、利益共享的正向激励环境，为其在科技竞争中保持领先打下了坚实基础。
以色列被誉为“中东硅谷”，通过政府出资设立科技计划为初创企业分担风险，如针对初创公司和企业家的早期种子基金计划以及针对新成立高科技公司的孵化器计划，并通过发展风险投资，推动风险资本参与风险共担。
当前，在国内外环境深刻变化的新形势下，上海率先探索构建科技创新风险分担机制十分紧迫。
一方面，全球新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图，只有建立高效的风险分担纽带，才能让科学家放手投入前沿研发，让企业成为科技创新主力军，形成涵盖科技创新全链条的激励机制，抢占全球科技创新制高点。
另一方面，面对风高浪急的国际环境和打造国家战略科技力量的艰巨任务，上海要率先在突破“卡脖子”技术上有所作为，亟待形成凝聚各方力量的创新风险共担机制，最大限度地激发各类创新主体的潜能，打赢关键核心技术攻坚战。
上海当前科技创新风险分担机制的“三大进展”与“四个问题”
近年来，上海在构建科技创新风险分担机制上率先探索，形成了不少有效做法。
一是构建基础研究风险分担机制。2021年起依托复旦大学、上海交通大学等6家机构设立“基础研究特区”，并由市科委与合作企业共同出资实施“探索者”计划，遴选高水平科研团队围绕产业需求开展基础科学研究，帮助其分担科技创新早期风险。
二是充分发挥金融在分担科技创新风险中的作用。健全科技信贷体系，推出微贷通、履约贷和小巨人信用贷等科技信贷产品，由财政为科技型中小企业和小型微型企业提供信贷风险补偿，实施知识产权质押融资担保和知识产权质押贷款风险“前补偿”。积极发展科技保险，推出科技型中小企业履约保证保险、创业责任保险等产品。大力发展PE、VC等股权融资，与科技企业形成风险共担纽带。
三是探索通过创新联合体、孵化器等方式分担风险。临港新片区认定首批6家创新联合体，浦东新区推出大企业开放创新中心计划（GOl）。出台上海市高质量孵化器培育方案，首批布局7家高质量孵化器，目前正在全面加快建设。
但是，从全链条、全网络视角看，目前上海在构建科技创新风险分担机制上仍然存在不少不足。
一是关于创新风险分担的系统性政策有待健全。
上海近年出台的不少科创政策都与风险分担有关，例如科技企业贷款风险补偿机制、天使投资引导基金、知识产权质押融资发展等，但总体上看存在协同性不足的问题。尤其是从全链条角度看，针对种子期、初创期科技企业的风险分担机制很不健全。目前直接针对科技型中小企业的扶持政策主要包括科技型中小企业研发费用加计扣除、信贷风险补偿、知识产权质押融资等，但精准支持力度仍然不足。
二是有效分担创新风险的金融体系尚需强化。
从金融供给体系看，上海科技融资以信贷为主，股权融资占比偏低。截至2022年末上海科技型企业贷款余额6892.48亿元，而重点科技行业（IT、半导体及电子设备、生物技术/医疗健康）2022年股权投资金额仅为1043.96亿。将两者比较可发现，目前股权融资占科技型企业融资的比重偏低。另外，科技保险的作用发挥还不够，目前上海仅有履约险与创业险，未充分覆盖技术研发、生产运营、市场推广及成果转化等其他环节。
从金融体系功能看，针对早期科创企业的融资和风险分担机制较为薄弱。上海过去三年的投资按轮次归类，种子轮和天使轮的早期投资规模占比3.84%，投资数量占比16.87%；2022年新增的85支备案基金中，早期投资基金仅5支。创投机构投向早期的规模占比较低，不利于激发科技创新活力。
三是创新联合体的风险共担机制需要探索。
创新联合体强调企业的科技创新主力军作用，通过适当的组织机制形成利益激励和风险共担。从上海看，仍然缺乏像华为、阿里巴巴、腾讯等全球知名领军企业，以民营领军企业为核心发起的创新联合体和创新联盟相对较少。
目前不少区积极探索创新联合体建设，但创新联合体的组织架构、运行机制、资源保障、成果分享、利益分配等问题仍在探索之中，在一定程度上制约了风险分担效果的发挥。
四是高质量孵化器在降低创新风险中的潜力有待挖掘。
孵化器对入驻企业较为熟悉，具有其他方式不可替代的优势。近年来，上海、北京都出台了高质量孵化器培育实施方案，鼓励孵化器与企业共享收益、共担风险。
但是，目前孵化器在风险分担方面的潜力和优势发挥还不够，与商业银行、担保增信机构、股权投资机构之间的对接机制尚不健全，处于摸索阶段。国有孵化器受体制机制束缚，如何避免投资初创企业失败后的审计和考核风险，实践中是一个难题，导致其在操作中较为谨慎，抑制了与被孵企业共担风险的潜力。
上海如何在率先构建科技创新风险分担机制上取得更大突破？
立足长远，上海应以构建科技创新全链条、全网络风险共担体系为目标，以强化种子期初创期企业风险分担为重点，进一步优化风险共担政策设计、强化科技金融作用发挥、促进创新联合体发展，健全风险共担、利益共享的体制机制。
一是着眼于科技创新“全链条”，构建精准高效的创新主体培育和风险分担机制。
深化基础研究特区建设。扩大基础研究特区的试点范围，对重点学科和战略性学科提供更加稳定的经费支持。对纯基础研究建立鼓励创新、宽容失败的容错机制，允许科研人员不设考核目标、可以中途变更研究问题、提前终止项目。
降低种子期、初创期企业的创新风险。进一步提高已纳入上海市科技型中小企业库的企业研发费用加计扣除比例，将高新技术企业延长企业亏损结转年限、成果转化股权奖励个人股东可分期交税等措施向科技型中小企业延伸。加大政府引导基金对种子期、初创期中小企业的扶持力度。打破科技成果市场化应用的障碍难点。设立概念验证中心和中试专项基金。聚焦高校原始创新与新型研发机构、功能性平台的成果转化，由政府与风投机构共同出资建立科技成果转化引导基金。
二是立足科技创新“全网络”，充分发挥政府、金融机构、科创载体在构建风险共担体系中的作用。
强化政府在风险共担体系中的组织引导角色。通过专项激励政策进行扶持引导，深化融资信用服务平台、“揭榜挂帅”平台建设。
更好发挥金融机构在创新风险分担中的作用。支持商业银行加大对科创企业的信贷支持力度，对商业银行进行适当风险补偿，提高初创期科技企业贷款的风险补偿比例。
发挥股权投资作用，支持二手份额转让基金发展，促进股权投资和创业投资份额转让与退出。
发挥科技保险、融资担保的风险缓释作用，聚焦硬核科技企业打造重点和补充性科技保险产品，采用风险贴息或再保险机制撬动风险资金投向科技型中小企业。
探索投孵联动机制，支持国有孵化团队持股孵化，试点退出与容错机制。
三是以创新联合体为抓手，进一步提升科技创新风险共担能力。
聚焦重点产业率先探索组建一批创新联合体。针对具体领域和行业特点采取针对性的组建模式，建立水平型（由若干存在合作关系的主体联合组建的创新联合体）、垂直型（由一家具有较强话语权的主导企业发起、相关配套主体参与的创新联合体）或纵横结合的创新联合体。加快打造长三角科技创新联合体。引导长三角领军企业牵头建立开放式创新平台，支持在张江科学城、临港新片区、苏州工业园区等建立“科创飞地”，促进创新资源跨区域流动。
