文/基础设施投融资业务部 陈飞虎
导语：轨道交通领域PPP项目作为近几年“大热”的一类PPP项目，具有运量大、效率高、乘坐方便等优点，是解决城市交通拥堵问题的重要途径。据财政部PPP中心管理项目库统计显示，截至2019年4月底，轨道交通领域PPP项目数83个，投资额高达1万亿元，单体项目投资额高达121.51亿元，其中，有67.47%的项目已进入执行阶段，项目落地率较高。
作为典型的“强运营”行业，轨道交通PPP项目能否实现高效优质的运营服务质量、运营安全等依赖于项目公司精细化、专业化的运营管理和实施机构（行业主管部门）的良好监管。考虑到轨道交通领域PPP项目初始投资规模巨大、运营服务内容繁杂且要求较高、运作模式多样化、财政补贴计价模式多样化等特点，客观、全面地实现轨交PPP项目的绩效评价，无疑给实施机构带来一定挑战。下文中，南京卓远即以实操项目经验结合行业规范，浅谈城市轨道交通领域PPP项目实施绩效管理研究。同时，将本专题分为两部分进行探讨，其一，浅谈城市轨道交通领域PPP项目实施绩效评价重难点问题，其二，浅谈城市轨道交通领域PPP项目绩效监控内容和绩效评价指标体系构建的建议。
一、浅谈轨道交通领域PPP项目实施绩效评价重难点问题（一）我国轨道交通领域PPP项目发展现状分析
PPP模式作为推进公共产品和服务改革的重要途径，从2014年开始在全国范围内广泛推行。当前，我国处于经济新常态以及巨额隐性债务的大背景下，运用PPP模式提供公共服务仍将是今后一段时期的常态。而在我国城市轨道交通领域，基本上由政府单一投资建设轨道交通工程，由于城市轨道交通投资额巨大，一定程度上加重了地方政府债务负担，为降低地方债务系统性风险，急需突破投资结构局限，采用PPP模式，吸引社会资本参与轨道交通的投资、建设和运营，可以在很大程度上弥补传统治理模式中资金、技术与管理等方面的不足，而且可以充分发挥政府和社会资本的各自优势，进而降低项目的整体风险，提高公共产品与服务供给质量，实现可持续的和多赢目标的轨道交通和城市发展。
2018年全年至2019年4月，国家发改委共批复9个城市轨道交通重大项目，包含苏州、杭州、济南、上海、长春、重庆、沈阳、武汉，郑州，项目里程达到1232.51公里，投资总额达到9576.06亿元。《国家发改委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[2015]49号）指出，积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目，鼓励开展规范开展城市轨道交通领域PPP项目。《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）也明确指出，为缓解轨道交通建设资金压力，减少地方政府债务增量，对于新申报建设规划的城市，建议优先考虑采用PPP模式实施城市轨道交通项目。
在国家政策的大力支持下，我国城市轨道交通领域PPP项目呈现出以下较为明显的特点：
1、单体项目投资额巨大、建设周期长
据财政部PPP中心管理项目库统计显示，截至2019年4月底，管理库项目累计8918个，投资总额达13.52 万亿元，其中，轨道交通领域PPP项目数为83个，占全部PPP项目总数的0.93%，投资额却高达1万亿元，占全部PPP项目投资总额的7.44%，单体项目投资额高达121.51亿元，平均建设周期5.1年。
2、监管主体复杂多元
轨道交通PPP项目在单体项目中的建设、运营是非常复杂的，对于项目公司而言，其在建设期、运营期面临的监管主体除项目实施机构外，还受到财政部门、行业主管部门、实施机构委托代表、线路运营控制中心（OCC）或线网运营控制中心（TCC）、自动售检票系统清算管理中心（ACC）、建设（运营）期协调委员会、各相关政府职能部门等多元行为主体的监管。
3、运营管理方式多样
从PPP管理项目库以及结合实操经验来看，目前轨道交通领域PPP项目的运营管理方式主要有三种，其一，由成立的项目公司自主运营；其二，委托现有的轨道运营公司运营；其三，引入有运营经验的公司组成联合体负责运营。
4、运营服务内容繁杂且要求较高
轨道交通PPP项目在单体项目中的运营是非常复杂的，对于客运组织管理、行车组织管理、设备设施管理、人员管理、票务组织管理、资产管理、客运服务质量、安全等专业化要求较高，且各个系统构成也非常复杂，所以整个运营管理都异常繁杂。
5、城市轨道交通类型较多
城市轨道交通分类有很多种方式，每种方式都以某个特征作为依据，按轨道型式划分，可分为重轨铁路、轻轨铁路和单轨铁路。如果按照列车运行导向的方式划分，可分为钢轮双轨、胶轮单轨和胶轮导轨系统。按照最关键的运输能力划分，可分为大运量系统、中运量系统和小运量系统。一般国内都是按照轨道类型来划分，总共有七种交通方式，除了耳熟能详的地铁之外，还有轻轨、单轨、有轨电车、磁悬浮交通、自动导向轨道系统、市域快速轨道系统。其中以地铁、轻轨、有轨电车和单轨铁道为最经常采用的方式。按照车型来区分，城市轨道交通车辆类型可分为：A、B、C、D及L（B2）五种，五种车型的主要区分是车体宽度，其中A型列车宽度最大，载客量最多。目前，管理项目库中PPP项目，五种车型都有涉及。
6、运作模式多元化
轨道交通领域PPP项目常用的运作模式的有一体化BOT模式（呼和浩特市1､2号线、乌鲁木齐2号线、北京新机场线、成都新机场线）、网运分离模式（徐州市1、2号线）、A+B包模式（北京地铁4号线、14号线、16号线、杭州地铁1、5号线）、地铁＋土地模式（TOD模式）（深圳地铁4、6号线、佛山地铁2号线）等，其模式的选择关键在于政府和社会资本之间的利益均衡，无论何种方式，实际上都反映了利益分配问题，模式的选择往往也体现了政府与社会资本之间的矛盾焦点。
7、财政补贴计价模式多样化
轨道交通领域PPP项目财政补贴缺口较大，目前，常用的财政补贴计价模式有影子票价法、车公里补贴法、21号文、年金公式法、现金流量法等，但是对于风险的分担、物有所值的实现均存在差异，更加合理化的补贴方式的选择往往存在争议。
（二）绩效评价实施重难点及建议思路1、评价时点、评价方式及评价结果与付费挂钩机制设置
（1）、评价时点设置
本项目单体投资额巨大，若按照《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（财办金【2019】39号文）（以下简称“《征求意见稿》”）对于运营期绩效评价时点设置为年度绩效评价，核算后付费，项目公司将陷入巨大的现金流风险。
建议运营期绩效评价时点设置：结合本项目特点、合同约定付费节点以及《征求意见稿》对于评价时点的要求，建议绩效监控在在项目进入运营期后每个财政年度开展四次（实质上仅三次，因最后一次绩效监控与年度绩效评价时点相同，可不进行），绩效监控结果可作为预付费及年度绩效评价的重要依据；绩效评价在项目进入运营期后每个财政年度开展一次，绩效评价结果将作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。
（2）、评价方式设置
评价方式上，实施机构采用绩效监控数据基本来源于项目公司，除常规的绩效监控与年度绩效评价外，考虑到轨道交通领域专业性和绩效监测成本，为防止项目公司上报数据虚假、失真，需设置临时绩效监控机制。
（3）、评价结果与付费挂钩机制设置
据财政部PPP中心数据整理后统计显示，轨道交通领域PPP项目的平均合作期限约为26.73年，建设质量的好坏直接影响运营期的服务质量、安全和效率，因此针对轨道交通领域PPP项目来说，对建设质量的绩效监控、绩效评价不应仅仅局限在建设期和竣工验收阶段，而应延伸到运营期间，并针对运营期间的建设质量进行评价，根据评价结果调整建设成本部分的政府付费数额。
针对建设成本部分（可用性付费）挂钩比例设置在满足财办金【2017】92号文的前提下，而且还要考虑到评价支付系数的约定对轨道交通领域PPP项目投资额、银行还本付息等因素的影响，以保障项目公司的运营稳定、财务状况稳定。
2、里程碑事件受控
为确保项目公司必须在规定的关键工期当日或之前完成，那么针对里程碑事件，如预验收、试运行、初期运营期安全评估、竣工验收、开始试运营和正式运营前安全评估等必须一次性通过（如试运营验收包含工程质量验收、专项验收、专项工作、应急演练以及试运营基本条件评审，其中某一项未通过，可能需要拖延几个月），故在建设期、运营期进行绩效评价时，需将里程碑事件设置为建设期绩效评价指标、运营期绩效评价指标，加大绩效指标权重，评价结果与建设期履约保函、运营期财政缺口补助相挂钩，使其处于受控状态。
3、成立轨道交通PPP项目绩效评价领导小组
由前文可知，监管主体复杂多元，绩效评价工作面临众多的相关方和复杂的管理关系，如何科学界定PPP项目不同绩效评价主体的职责和管理范围，做好绩效评价工作和结果的衔接，合力推动PPP项目的顺利开展。
建议思路，实施机构或者行业主管部门牵头成立轨道交通PPP项目绩效评价领导小组或绩效评价组织机构（以下简称绩效评价领导小组），由分管副市长任组长，联系工作副秘书长及行业主管部门、实施机构主要负责人任副组长，市相关职能部门、单位分管负责人为成员。绩效评价领导小组领导绩效评价工作，对绩效评价工作涉及的重大事项进行决策。
绩效评价领导小组下设办公室（以下简称绩效办），设在实施机构，由市政府联系工作副秘书长兼任办公室主任，行业主管部门、实施机构分管负责人兼任办公室副主任。绩效办负责落实绩效评价领导小组的决策部署，组织开展绩效评价工作，负责成立绩效评价工作组、审核绩效评价工作组制定的绩效评价工作方案、下达绩效评价工作通知、审核绩效评价工作组提交的绩效评价报告等工作，统筹协调推进各项绩效评价工作，并开展绩效评价工作督查、督办。
4、运营绩效指标的设计应凸显运营服务焦点
由前文可知，轨道交通项目运营服务内容繁杂且要求较高，故运营绩效指标的设计应凸显运营服务目标和服务内容。
根据交运规〔2019〕1号、交运规〔2019〕3号文要求，需构建与运营安全和服务质量相挂钩的财政补贴机制，所以，对于影响项目运营服务质量的指标，要重点进行评价，加大在绩效指标体系中的权重，例如列车准点率、列车服务可靠度、清客次数、乘客满意度、车站清洁率等；对于政府方特别关注的指标，比如运营安全指标，如站房内客伤与客流比、火灾救援演练、突发大客流应急疏散演习次数、空气质量状况、C类及以上安全事故次数等，当指标值低于要求时，可直接扣减项目公司当年的运营利润或该运营安全指标总项不得分。
