随着城市中私家车的快速增加，交通拥堵、空气污染及资源分配不公平等城市问题愈发严重，全球各国城市纷纷倡导以大容量交通为主、中小容量交通为辅的公共交通为主导的城市交通系统。我国在《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》中提出了“到2020年，基本建成安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系，部分地区和领域率先基本实现交通运输现代化”及“城市轨道交通运营里程比2015年增长近一倍”的目标，轨道交通作为有效缓解城市交通压力最有效的方式，在国内公共交通领域的重要性日益增加。上文我们研究了轨道交通的背景和基本理论，本文将重点解读补贴模式和风险性。
3.轨道交通补贴机制研究
3.1轨道交通财政补贴模式概念及内涵
自2014年我国投融资领域实施PPP新政以来，全国轨道交通建设也迎来新一轮发展时期，各地涌现一大批拟采用PPP模式运作的轨道交通项目。城市轨道交通项目投资及运营成本巨大，完全依靠项目客运收入和项目本身的多种经营业务不可能实现投资的回收和回报，在PPP模式下，政府为轨道交通项目提供相应的补贴必不可少。
鉴于轨道交通项目本身的复杂性，PPP模式下合理安排项目补贴机制也是一项十分复杂的工作，需要充分研究和平衡政府、企业和公众的利益诉求，并考虑众多风险因素的影响。伴随我国本轮PPP政策的大规模实施，效率导向、公正公平、利益共享、风险共担、保护公共利益等PPP理念不断深入人心。
目前国内的轨道交通PPP项目，在借鉴国际成熟经验的基础上，结合国内的探索应用，逐渐形成了四种主流的补贴模式，即“影子票价补贴模式”、“车公里补贴模式”、“等额本息支付可用性付费模式”、“优化现金流模式”。
3.1.1“影子票价”补贴模式
“影子票价”补贴模式（又称“客流补贴模式”），是以客流为基础指标，根据运营成本与实际收入之间的差额，将补贴均摊至“运输人数”对应的票价之中。
众所周知，轨道交通项目单体投资巨大，且具有极强的外部效应，若以营利为目的，则人均票价需达到数十元。但由于项目的公益性，政府对轨道交通项目的票价通常有较强的限制，或是2元通票，或是按里程收取2-10元票价，面对数十元的“成本票价”，相差的部分就成为“影子价格”。政府在对实际价格进行管制的同时，就必须要支付“影子价格”，使项目的实际收益水平符合市场的要求，才能够吸引到潜在投资人投资建设并持续运营项目。
基于客流为计量基础的“影子票价补贴模式”在国内最早应用于10年前实施PPP运作的北京地铁4号线，2012～2014年期间北京地铁14号线和16号线PPP项目依然采用客流计价模式。三亚现代有轨电车PPP项目、重庆轨道交通9号线项目也都是采用影子票价补贴模式。
3.1.2“车公里”补贴模式
“车公里”[①]补贴模式是以开行里程数为基础指标，根据运营成本与实际收入之间的差额，将补贴均摊至“运输里程数”之中，即根据“跑了多少里程数”来计算补贴。
与“影子票价补贴模式”类似之处在于，政府需对“影子价格”部分进行补贴。不同之处在于，“影子票价”补贴模式是将“影子价格”平摊至实际的客流人次（票价）中，每有一位乘客乘坐，政府都将支付一个单位的补贴（单价）；而“车公里”补贴模式是将“影子价格”平摊至实际开行的公里数中，每列车辆开行一公里，政府都将支付一个单位的补贴（单价）。
目前国内的北京市地铁3号线、12号线、首都新机场线、乌鲁木齐轨道交通2号线一期工程、成都市IT大道有轨电车等项目在尝试应用“车公里”补贴模式。
3.1.3等额本息支付可用性付费模式
“等额本息支付可用性付费模式”，又称为“固定补贴模式”，其主要来源于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（简称“财政部21号文”）提出的补贴通用公式，多用于传统无使用者付费（或使用者付费极少）的基础设施项目，如市政道路、公益性设施等。
“等额本息支付可用性付费模式”是政府根据项目实际或约定总投资规模，在运营期内每年支付固定的可用性付费，以实现投资人收回投资并实现合理利润的目标。
国内轨道交通采用此种模式的相对较少，据了解呼和浩特轨道交通PPP项目就是采用了这种模式，将项目可行性缺口中的一部分采用可用性付费的模式计算，以弥补社会资本的资金成本和满足合理收益。
3.1.4优化现金流模式
轨道交通作为准经营性项目，上述模式仅考虑了运营补贴的缺口问题，而忽视了社会资本的财务可持续性，使得社会资本虽然得到了所需的补贴，但往往面临初期大量亏损带来的现金流压力，远期高额利润带来的大量税收问题。“优化现金流补贴模式”正是对此进行优化的一种模式。其主要有两个目标：一是满足财务现金流量表各年累计净现金流不出现负值，二是满足社会资本方的最低内部收益率。
具体来说，基于现金流补贴的模式主要可以分为两部分：
其一，项目可行性缺口补贴，主要是指在项目财务计划性流量表中，包括经营活动净现金流、投资活动净现金流和融资活动净现金流，这三项加起来的净现金流，每年都进行叠加，形成累计净现金流；如果累计净现金流出现负数时，项目的资金链要断裂，这就亟需政府补贴。所以可行性缺口补贴，主要是指财务计划现金流量表中的累计净现金流出现负值时的缺口。
其二，社会资本合理补贴，主要是指对社会资本的合理回报，一般是指社会资本方内部收益率，根据社会资本方的现金流量表进行分析计算得出。在社会资本方现金流量表中，现金流出主要是社会资本方的资本金投入。各年的现金流入减现金流出，可以得到社会资本方各年的投资净现金流，从而获得社会资本方内部收益率。通过调整PPP项目经营活动净现金流的分配比例，使其满足社会资本方要求的最低回报率。
3.2轨道交通补贴模式风险性分析
3.2.1“影子票价”补贴模式
影子票价补贴模式浅显易懂，应用的时间最早，模式方面相对成熟，且国内大部分城市都采用这种补贴模式，可参考的案例比较多。如北京地铁4号线、杭州地铁1号线等项目都采取了这样的模式。
此模式的风险主要集中于客流的变化。轨道交通的客流量预测在世界范围内都是一个难题，尤其对区域发展不均衡的地区，客流量的准确预测是极其困难的，因此政府和社会资本双方都需要承担一定的风险。
其次，政府的补贴与项目的实际资金需求是脱节的。在轨道交通项目中，开始运营阶段的客流相对不足，政府按照实际客流给予的补贴也相对较少，但此时社会资本面临的资金压力、还本付息压力最大，而政府补贴额度又不能满足项目的实际需求，导致项目公司初期无法盈利，需要依靠社会资本强大的资金实力和融资能力方能解决。从某种角度来说，这就是国内轨道交通多数是央企介入，而民营资本极少出现的原因之一。
3.2.2“车公里”补贴模式
车公里补贴模式是目前正在使用的一种新兴模式。针对客流变化带来的较大风险，换一种角度去理解轨道交通，通过其客运服务的数量，即“车公里数”作为付费衡量的依据。
此模式的风险集中于车公里数的变化。开行的车公里数作为重要的服务指标，也是合作初期政府方的指令，双方对此达成一致意见后，社会资本按照约定提供服务，政府方根据服务的完成情况（车公里数）进行补贴。在实际运营过程中，若政府要求发生了变化，或是社会资本未能按照要求行车，都将各自承担风险。
3.2.3等额本息支付可用性付费模式
此种模式沿用了传统基础设施“重建设”的思路，将风险集中于建设质量和投资控制，而弱化了运营风险。政府以可用性付费的方式，虽然保障了建设阶段的质量，也控制了建设成本，看上去是对轨道交通数十亿甚至数百亿建设风险进行了控制，实际上忽视了其运营部分的重要性远大于建设部分这一客观事实。
此种模式下，社会资本重点关心的是建设，只要建设顺利完成，则每年收取的回报相对锁定；相对的运营部分则可能被完全忽视，甚至是转委托出去。至于运营部分与建设部分是否匹配，则不在社会资本重点考虑的范围，社会资本一般也不会将工作的重心放在如何通过高效的运作和科学的管理，降低运营成本、提升业务收入、开发潜在资源。
3.2.4优化现金流模式
优化现金流模式仍处在探索阶段，围绕社会资本/项目公司的实际运作和财务状况，风险集中于财务模型预测的准确性。对社会资本而言，如不能在初期对财务模型、PPP财税政策以及各项取值的假设条件进行准确预测，在实际经营过程中对各项成本收入进行严格把控，则会造成预测与实际值产生偏差，带来各项成本的上升。
3.3轨道交通财政补贴模式适用情况总结
3.3.1产品/服务的核心内容
轨道交通是政府向社会公众提供公共交通服务的重要组成部分。轨道交通项目向社会提供的服务数量，存在两种量化指标，一是客流量指标，二是运营公里指标。通常情况下两种度量指标具有密切的正相关性，即客流量越大，运营公里量也愈大；但另一方面，两个指标在内涵上又具有本质的区别，客流量是轨道交通项目最终所实现客运服务效果的度量，而非对项目提供公共服务数量的度量，而项目完成的运营公里则是项目向社会实际提供的服务数量，亦即项目的“生产量”。
影子票价补贴模式的优势在于，与客流量直接挂钩，能够引导项目公司通过全面提升管理服务，吸引客流，实现公共服务的最大化，即“对结果负责”。但影子票价受到客流量的影响较大，客流量难以准确预测，因此潜在风险较大，对社会资本/项目公司的运营能力要求较高；
车公里补贴模式的优势在于，将运营风险大幅缩减。由于运营里程基本可控，主营业务收入有所保障，引导项目公司提供稳定可控的公共服务，即“对过程负责”，风险主要集中于非票业务的运营；
可用性付费模式的优势在于，基于项目的建设总投资规模，和其资产设施设备的可用性（通常以竣工验收为准），“对产品可用性负责”。此种付费模式受到以建设类企业的青睐，但由于PPP项目需持续合作多年，因此后续质量是否能得到保障、建设内容是否满足运用部分的要求、如何实现高效的运营管理以缩减政府成本/扩大社会效益，将成为风险的“多发地段”；
优化现金流模式的优势在于，真正站在公司运作的角度上考虑，以公司健康运营和合理回报为基础，使项目公司、社会资本的“生存环境”得到了极大的改善，有利于项目公司长久的“生存发展”，即“对公司财务负责”。但此种模式下的补贴，可能会出现“前高后低”的状况，由于初期的高额投入、巨大的融资成本、较低的使用者付费水平，带来政府的补贴额度较大，使得地方政府财政资金紧张，影响政府对其他PPP项目的投入。
3.3.2可预测性
从国内外众多的案例来看，客流往往难以准确预测，总是容易受到各种因素的影响发生较大的波动，例如宏观政策、区域发展规划、其他交通工具的开发等，这也是影子票价补贴模式中争议较多，也是需要双方互相承担风险的重要内容。
而车公里数的可预测性较强，在城市轨道交通服务标准确定的情况下，列车车公里数更多受制于政府对列车发车间隔的要求，在一定时期内可保持相对稳定，年车公里数相对稳定。不过，政府对列车发车间隔要求，也基于其对轨道沿线交通流量的判断，当预测流量发生较大偏差时，也存在调整年运行车公里数的可能，但该调整的指令一般由政府发出，风险往往由政府承担。
可用性付费的可预测性极强，政府和社会资本方在对项目实际投资情况的认定方面达成共识之后，则每年支付的可用性付费（补贴）数额则完全一致（或根据公式能够准确计算）。
优化现金流模式的可预测性不稳定，由于现金流需要通过大量的假设条件计算得出，各项成本的变化都会影响到现金流的变化，因此其可预测性也显得不那么稳定。政府和社会资本双方首先需对财务模型达成一致，共同认可补贴的计算思路和方式，即使给定了社会资本的投资回报率（或收益率），每年得出的补贴额也是一个不定值，这就是本模式在实践中需要解决的首要难点。
3.3.3适用条件
A：轨道交通类型
在城市轨道交通中，地铁属于大运量公交，传统地面交通（如公共汽车）属于低运量公交，介于二者之间的属于中运量公交，如轻轨、单轨、有轨电车等等。
以地铁为代表的大运量公交，其目标导向是承担主要的客运服务，疏导和缓解城市拥堵问题，解决长距离、大运量的载客；而有轨电车作为一种新兴的中低运量轨道交通系统，很好的填补了地铁与常规公交之间的空白，通常是作为市区外围地区与主城区之间的联系搭配公车系统，构成市郊与市心的联络线路；部分有轨电车还附带了游客观光的特性。
因此从轨道交通的类型来看，大运量的地铁本质是为了保障运输服务的数量与质量；而中低运量的有轨电车更倾向于灵活快捷的链接功能，因此确保其按时按点的规律性发车，比起承载客流量有着更强烈的需求。
B：城市轨道交通成熟度
以北京为例，城市轨道交通系统相对成熟，有诸多已运营数年的线路，因此客流量相对稳定，也易于计算预测；对于目前尚未开通轨道交通线路的城市，尤其是首条线路，客流预测的风险就显得尤为巨大，对社会资本来说更加难以承受。PPP的本质在于对风险的合理分配和转移，若非将巨大的风险完全交由其中一方，很可能导致合作的失败。
C：财政能力
政府支付的补贴，影子票价补贴模式和车公里补贴模式属于“前低后高”，适合财力相对有限的城市；可用性付费模式属于“每年平均”（年金公式计算方式下）；而优化现金流模式属于“前高后低”，适合近期财力较为宽松，或PPP项目相对较少的城市。
D：社会资本类型
影子票价补贴模式和车公里补贴模式通常适用于以运营为主的社会资本，其对运营风险的判断和应对策略优于其他类型社会资本；可用性付费模式通常适用于传统基础设施投资人；优化现金流模式适用于建设施工类的投资人。
表3-1轨道交通补贴机制中四种补贴模式的综合对比
