轨道交通财政补贴案例分析
随着我国城市轨道交通运营里程、客流量及其增幅的不断增加，一方面，对于投资体量巨大的轨道交通来说，这势必给政府财政带来不少压力；另一方面，客流量的大幅增加也给轨道交通运营带来了很大的挑战。为此，国家在轨道交通领域积极推行PPP模式，以期解决轨道交通的投融资、建设与运营问题。
目前，大部分国内轨道交通类PPP项目还无法依赖其自身运营来实现其投资收益要求，普遍需要政府进行补贴，关于轨道交通项目的补贴模式，目前主要有影子票价模式、车公里补贴模式、等额本息支付模式三种。另外，以上三种补贴模式下可能存在项目运营前期项目公司的净现金流量为负的情形，为平衡项目公司现金流，可对上述三种补贴模式进行适当优化，衍生出第四种模式，即优化现金流模式。
不同补贴模式下政府的补贴金额也各有差异，以下将通过一个项目案例的测算来说明这种差别，以期为不同轨道交通项目补贴模式的选择提供一些启示。
案例介绍——某轨道交通项目基本情况
某轨道交通项目全长44.17公里，总投资为656651.49万元，其中工程费用为360520.54万元，工程建设其他费用为136881.33万元，预备费为49740.19万元，车辆购置费85000万元，建设期贷款利息24169.45万元，铺底流动资金340万元。项目拟采用PPP模式，具体采用BOT的运作模式，由项目公司负责项目的融资、建设、运营及移交相关工作。政府与社会资本合资成立项目公司，项目资本金占项目总投资的30%，其中政府方出资10%，社会资本出资90%。项目特许经营期为30年，包括2年建设期和28年运营期。项目债务融资成本按5.39%计。预测客流量：近期1725万人/年，中期4077万人/年，远期8464万人/年，年均客流涨幅5%。行车计划：近期：387万公里/年，中期490万公里/年，远期774万公里/年。政府核定票价2元。本项目暂不考虑其他经营性收益。
某轨道交通补贴模式情景分析
影子票价补贴模式
影子票价补贴模式下，根据项目交易结构、项目基础数据、运维数据以及项目预测客流量等，给定项目资本金内部收益率7%左右，计算出影子票价为19.03元（票价2元，政府补贴17.03元），合作期内政府补贴合计为2,717,871万元。详细数据见表4-1：
表4-1影子票价模式下政府补贴支出测算
车公里补贴模式
车公里补贴模式下，根据项目交易结构、项目基础数据、运维数据以及项目预测客流量等，给定项目资本金内部收益率7%左右，计算出每运行一公里需要政府补贴147.75元，合作期内政府补贴合计为2,172,414万元。详细数据见表4-2：
等额本息补贴模式
等额本息补贴模式下，根据项目交易结构、项目基础数据、运维数据以及项目预测客流量等，给定项目资本金内部收益率7%左右，计算合作期内政府每年补贴为68，118万元，合作期内合计补贴1，907，292万元。详细数据见表4-3：
优化现金流模式
优化现金流模式是在前述模式基础上，以平衡项目公司现金流为目标之一的一种补贴模式。以本项目为例，表4-4为前述不同补贴模式下项目的净现金流量情况。
对于本项目来说，只有在影子票价模式下项目运营前期持续存在项目净现金流量为负的情形，其他两种补贴模式不存在此问题，故这里仅对影子票价补贴模式进行优化现金流处理。影子票价模式下之所以发生项目净现金流持续为负主要是因项目运营前期预期客流量较少，在整个运营期影子票价单一的情况下导致项目运营前期现金流入严重不足，无法平衡现金流出。为解决这一问题，可以通过实行差别影子票价来平衡项目现金流。具体来说，本项目根据预期客流量特点，根据近期、中期和远期，分别执行三档影子票价，经过测算，本项目近期影子票价为32元（票价2元，政府补贴30元）、中期影子票价为15.9元（票价2元，政府补贴13.9元）、远期影子票价为11元（票价2元，政府补贴9元），详细数据及补贴情况见表4-5。
注：执行差别影子票价时，影子票价计算结果不唯一。
轨道交通政府补贴模式对比
对上述本项目分别采用上述四种模式的测算结果进行分析，发现：影子票价模式下政府补贴总额最高，为2,717,871万元；车公里补贴模式其次；等额本息补贴模式下政府补贴总额最低，为1,907,292万。之所以如此，主要是政府各年度补贴特征及资金的时间价值因素所致。影子票价模式下，政府补贴由运营期首年补贴29,372万元，逐年递增，到运营期结束之年补贴高达183,973万元；车公里补贴在年补贴57,169万元至114,338万元之间递增；等额本息补贴模式下每年补贴金额均衡，合作期内补贴总额亦最低。
总而言之，当项目投资收益率一定，上述补贴模式下的政府补贴现值都是相同的，至于选择何种补贴模式，可以结合政府的财政收支状况（预测）进行选择，另外，为保证项目生态可持续运行，建议不管选择何种模式，须尽可能确保项目运营期现金流平衡。
轨道交通财政补贴构建建议
充分考虑补贴模式中利益主体的需求
轨道交通PPP项目在建设与运营过程中，政府和社会资本等轨道交通利益相关方均有不同的诉求，甚至存在一定的利益冲突，因此，在轨道交通补贴模式构建时，充分考虑到影响双方决策因素是模式构建的重点。
作为城市轨道交通的投资主体，政府方在城市轨道交通事业中的作用主要体现在对城市轨道交通系统监管及制定合理补贴机制两方面。对于政府来说，项目公司如何保证城市轨道交通的公益性和服务水平来服务于社会是其考虑的重点，因此，在轨道交通建设及运营的过程中，政府需要根据轨道交通客流量、运行距离等运行状况及时决策相应的补贴额度和补贴机制，在平衡风险的同时达到企业激励的效果。
作为轨道交通的建设与运营主体，企业的运营管理模式、服务水平等因素直接影响到轨道交通的公共性与福利性，在政府对价格管制的背景之下，企业如何在运营成本合理控制的情况下，以票价、广告等收入与政府补贴来覆盖运营成本成为企业运营过程中的关键。
另外，城市轨道系统网络结构、车站数量及线网密度、当地社会经济环境及市场环境等外部因素均可从客流量、车公里数及运营成本等方面出发影响轨道交通的补贴模式及数额。
充分识别各个项目阶段的风险
轨道交通工程项目具有投资规模大、面临风险种类繁多的特征，同时，在全生命周期中，在准备期、建设期、运营期等每阶段的风险之间关系错综复杂，因此在补贴机制的建立过程中，应重视轨道交通PPP项目的全生命周期中风险的识别、分配和管理，并考虑如何将利益机制与风险成正比共同转移。
注重激励机制的构建
现今大部分城中轨道交通的补贴政策主要是为了弥补轨道交通运营企业的经营成本，却忽视了对公共资金运用方式、管理模式及资金运用效率等，这在一定程度上造成了企业的竞争力低下、轨道交通运营效率低下等问题。因此，在轨道交通模型构建中，积极探索新的补贴政策及方式，以能在保证轨道交通企业能够实现运营资金周转的同时提升运营效率。
往期回顾
