社会资本方视角PPP落地难实证研究
——区域发展成熟度、政府信誉与中国PPP落地水平
摘要：PPP模式作为引入社会资本，化解地方债风险的重要融资工具之一，却常常遭遇“落地难”的尴尬局面，引起理论界的极大关注。基于现有成果的梳理，本文将其归结为社会资本对于区域的初始信任机制并不完善所致，因地方政府信誉不足与地方发展成熟度不平衡，导致一些区域的项目社会资本敬而远之。在此基础上，本文通过我国省级面板数据构建多元回归模型进行空间计量、最小二乘来，结果表明，地方政府腐败（政府信誉）对PPP落地水平产生了负向影响，但并不显著，尽管信誉并非影响PPP签约的最重要的因素，但是其负面影响超过了区域发展成熟度提升所带来的项目对社会资本的青睐程度。与此同时，财政支出水平、城镇化率、通货膨胀水平也会影响PPP的落地水平，但是东、中、西部各地区的表现有所差异。
关键词：PPP项目落地 区域发展成熟度 政府信誉 空间面板计量
一、问题提出
PPP项目的成功落地一直是政府与社会资本共同追求的双赢局面，二者也为此付出人力、物力、财力，但是落地水平一直不容乐观。截止至2016年9月末，全部入财政部PPP项目库的为10471个，落地率却仅为26%。社会各界也开始将焦点放在PPP项目为何会出现推进的红红火火，而真正买账的却不多的问题上，究其原因主要在于三点：
其一，PPP模式是一种天然的不完全契约，存在投资效率损失。从经济学的视角来看，由于人们的有限理性、信息不对称性以及交易事项的不确定性，不完全契约在现实生活中是必然且经常存在的，交易双方只能致力于避免或然状态的出现。鉴于PPP项目具有周期长、工程复杂的特点，项目执行过程中可能遇到的未知因素较多，PPP合同对于政府与社会资本方而言，是一种典型的不完全契约，而这种不完全性，很可能会产生投入不足，敲竹杠行为，或者事前的最优契约失效等问题，进而造成投资效率损失（张羽等，2012）。而且契约安排除了体现在PPP合同的契约条款完备程度外，还体现在项目执行环节上的政策支持保障上（杜亚灵和尹贻林，2012），因此，以利益最大化为目标的社会资本，尤其是民营企业，对于PPP项目的态度一直量力而行，而非尽力而为。
其二，社会资本筛选PPP项目大多存在地域标准，其项目选择结构与区域推广力度不平衡也是PPP项目落地率低的一个原因。有学者的研究表明，中国管理情境下的PPP项目具有显著的“双边锁定”特征，社会资本的投资决策行为在一定程度上决定了项目的成败（杜亚灵和王垚，2012）。对于大多数社会资本而言，其筛选PPP项目存在着明确的地域标准，如要是隶属于长三角、珠三角等经济发达的地区；或者要是具有国家经济政策指向或经济发展热度的地区，像一带一路战略所涉及的沿线经济带等。前者取决于经济发展水平，后者取决于国家政策支持力度，但是经济发达或较为发达的省份，基础设施的建设已基本完备，其PPP项目的推广力度与范围也小于其它省份，这样无形之中也会影响PPP落地的整体水平。
其三，地方政府信誉问题，制约社会资本参与PPP项目的积极性。社会资本若要参与PPP项目，必然会先对项目进行全方面调查，再依据自身实力来进行判断，但是现阶段PPP项目的信息并不透明，关键信息一般并没有列示，这时社会资本往往会凭借以往经验选取那些信誉度较高，财力较为雄厚的地方政府，而目前政府的契约精神与规范意识的缺乏也使得其对PPP项目有些望而却步（任志涛和高素侠，2015）。值得注意的是，当社会资本向优质地方政府一哄而上时，无形之中也会增强它们在PPP项目谈判中的话语权，进而失去争取利益的主动权。
基于上述的分析，并结合以往的研究成果，我们发现对于PPP项目落地难的问题并没有形成系统的实证研究。因此，本文将立足于社会资本方考察PPP落地难的形成机理，并分析其影响因素。
二、PPP落地区域分布现状
根据财政部PPP综合信息平台，2012年发起的PPP项目落地数为27个，2013年为36个，2014年为147个，2015年为622个，可见，2015年是PPP项目的爆发之年。
（一）PPP落地区域分布
根据落地项目分布省份的对比分析发现，项目落地数最高的是东部地区，尤其是在2015年，其数目几乎是中部与西部地区的两倍，共有322个，中部地区次之（176），最后是西部地区（167）。也就是说，全国各区域的PPP项目的落地情况发展较为不平衡。而各个省份PPP项目的落地情况也印证了这一点，排名前三甲的为山东（154）、四川（56）、河南（54）。
事实上，这与各省份对PPP模式的重视程度有关。像河南省一直是PPP项目的试验田，推广力度自然比较大。并且，国家经济政策指向、城市发展热度以及对外开放程度对项目的落地情况也会产生影响：首先，国家关于发展一带一路、东盟自贸区规划战略相关政策的密集出台，引导越来越多的企业到那里去寻找商机；其次，近年来，沿海发达省份的人力、资金等要素成本逐渐提高，企业们为适应新常态，争取利润最大化，纷纷转战内陆，富士康就是其中一例，这无疑为这些地区增添新的潜在的社会资本方。
图1 2015年发起的PPP项目落地数目区域分布情况
数据来源：财政部PPP综合信息平台。
注：（1）西藏、香港、台湾三地的落地数据由于数据限制并未进入统计库，北京、天津、上海、重庆四市的数据归入河北省、浙江省、四川省。以下图表制作也依据此数据库。
（2）本图通过统计软件STATA12绘制。
数据来源：财政部PPP综合信息平台。
（二）PPP落地及相关因素匹配
进一步分析，根据PPP落地金额与地区生产总值的匹配情况，我们发现二者之间在各省份的分布趋势基本保持一致，即在地区生产总值较高的地方，其PPP落地的金额也较大，反之亦然。如以2015年的数据为例，一直被公认为经济较为发达与开放的江苏和浙江两个省份，在地区生产总值排名榜中，名次分别为第二位与第四位，相对应地，它们的PPP落地金额在26个省份中排名也挤进前十位，而像青海、宁夏，它们的地区生产总值排名在后两位，PPP落地金额的排名也在后两位。这也就从一定程度上验证了PPP的落地情况与各地方的经济发展水平密切相关，且作用表现可能为正向。
三、PPP落地影响理论模型与研究假说
PPP项目的签约落地，实质上就是地方政府与社会资本之间的双向博弈选择的过程。而PPP项目参与方的“两头观望态度”也造成了二者的博弈困境，致使项目的“落地难”。
事实上，这个双向博弈的切入点应在于双方之间所建立的动态信任模型（杜亚灵和闫鹏，2014；蒋卫平等，2012；Mona Hammami等，2016；尹贻林和王垚，2013）。对于本文而言，由于是从社会资本方的视角谈起，所以主要考察的是从PPP项目识别到PPP项目落地这个周期内，社会资本方对于某区域所提供的PPP项目要依赖哪些因素的探究才能建立起与该地方的初始信任，从而完成项目的甄别、筛选与签约。
根据Kadeors（2004）、Lau和Rowlinson（2010）及Cheung（2010）等学者的研究成果，政府方与社会资本方之间的信任机制建立存在动态演化过程，在项目合同谈判阶段，由于双方之间的信息不对称，社会资本方对政府方的初始信任的建立依赖于尝试性相任当地信号源所发挥的信号传递作用，以期避免不必要的机会主义预期，这时，对于社会资本方来说，甄别信任信号的手段主要有对政府管理能力及市场声誉的评估。对此，Peter Shek-Pui Wong（2004）等专家认为，对于社会资本方来说，政府的声誉是影响信任建立的最重要的因素，而工作能力与财政稳定性也是应该得到高度重视的影响因素。综上可见，以上的信任的影响因素都是从政府这个主体的身上来谈的，但是，鉴于本文视角的特殊性，根据对PPP落地现状的分析，我们还发现PPP项目的落地与区域的地方生产总值等地方特色还存在关联，将其也纳入社会资本方的初始信任的形成机制之中。因此，我们认为以社会资本方为视角的初始信任的建立主要包括两个方面，即基于政府主体的信任与基于地方特色的信任。
关于基于政府主体的信任，主要从政府的声誉及财政的稳定性进行考虑，由此提出以下假设：
假说1：地方政府信誉度越高，社会资本对其的初始信任越高，由此带来的PPP项目的需求就越旺盛，所能达到的PPP项目的落地规模越大。
假说2：地方政府的财政支出水平越高，社会资本对其的初始信任越高，该地PPP项目的吸引力就越大，PPP项目的落地规模就越大。
关于基于地方特色的信任，有鉴于经验分析，本文还将区域经济活跃度、区域资源密集度、区域社会环境和谐度统称为区域发展成熟度，通货膨胀水平、城镇化率纳入其中，作为初始信任的驱动因素，以由此提出以下假设：
假说3：地方的区域发展成熟度越高，社会资本对其的初始信任越高，它就更希望也介入当地的基础设施建设，由此带来的PPP落地水平就越高。
假说4：地方的通货膨胀水平越高，社会资本对其的初始信任越高，PPP的落地水平就越高。
假说5：地方的城镇化率越低，社会资本方对其的初始信任越高，那么地方通过PPP模式引入社会资本增强公共供给能力的意愿就越迫切，PPP落地水平也会由此增长。
