城镇化是现代化的重要组成部分，是一个国家经济社会发展的必然客观现象。在新型城镇化进程中，城镇是人和产业的载体，为人和产业提供生活和发展空间，为人和产业的可持续健康发展提供服务;人是产业和城镇的核心主体，为产业和城镇的发展提供建设动力，同时满足自身的发展;产业是人和城镇的经济支持，满足人的生存和发展需要，同时推动城镇的配套设施的改善。因此，人、产业和城镇的融合一体化是新型城镇化的可行模式。实现人口与城镇的社会融合，形成人、产业与城镇的系统互动，以及长期可持续发展是必要的。
一、问题提出
2017年中国的城镇化率已达到58.52％，但与发达国家相比仍处于城镇化演变的初期到中期过渡阶段。过去城镇化阶段的典型特征是政府领导下的整体推进。不可否认的是，政府主导的城镇化模式为中国城镇体系的建设做出了一定的贡献，但其弊端日益突出。由于过分追求城镇化的扩张，而忽视了城镇化的内涵发展，忽略了人们的生产生活、产业演化规律和城镇设施的协调配合，致使人、产、城的“三重失衡”。
一是人与城的失衡。人口与城镇之间的不平衡表现为人口城镇化与土地城镇 6化之间的不平衡。在土地财政和资本优惠下，地方政府加快了各种基础设施建设， 获得了大规模的征地来进行新城区建设，使得城镇面积迅速扩大。随着城镇化的 进程，大多数农民工上演了“移民鸟”似的迁徙，一批一批的农业转移人口和主动 进城的农民工在住房、医疗、就业和身份等方面不能很好地融入城镇。
二是人与产的失衡。人口与产业的不平衡表现为人力资本短缺与产业升级需 求之间的不平衡。一方面，进入城镇的农民缺乏经验、技能和知识，教育水平低; 另一方面，劳动力市场处于双重分割状态，人力资本存量较低的城镇农民由于文 化水平较低，往往从事非正规就业（缺乏社保、医保等保障），即建筑业等劳动 密集型产业，这不可避免地限制了农民进入城镇的人力资本改善。
三是是产与城的失衡。产业与城镇的不平衡表现为现有产业升级与城镇扩张 之间的不平衡。一方面，地方政府单方面追求政绩，盲目推行城镇空间扩张，造 成土地和其他资源的浪费。城镇化效率低下，城镇公共服务供给能力和产业承载 能力不足，导致一些城镇出现“工业掏空”和“鬼城”现象；另一方面，土地城镇化 的快速发展也导致城镇发展对房地产投资的过度依赖。由于房地产投资的快速增 长，钢铁、水泥等上游产业的发展得到了推动，导致钢铁、水泥等重化工业的快 速发展。在一定程度上造成了重化工业和低端产能过剩，从而固化了现有的低端 产业结构，制约了产业结构升级。
二、人、产、城的发展逻辑
过去的城镇化模式大都是在政府的领导下，土地、资金、劳动力等要素从农 村聚集到了城镇，而忽视人民的发展需求、城镇工业支持和公共服务，导致人、产业和城镇发展不平衡。在新型城镇化进程中，应该把人放在第一位，充分发挥 市场的决定性作用，规范政府的指导作用。努力构建一个基于内生力量、人力资 本、产业和市场驱动整合的内生机制。
一是通过要素和产品市场实现人与产业的融合。一是就要素市场而言，人为产业提供了一定数量的劳动力，如物质资本、人力资本、土地以及其他生产要素。 而产业为人提供就业保障和相应的收入，如工资、利息、租金等，并可通过“干 中学”促进人力资本的积累，进而为产业结构升级做好铺垫；二是就产品市场而 言，一方面人们通过购买商品来满足自身需求、刺激消费，从而促进产业的发展； 另一方面产品市场可以增加人在教育、培训和健康等方面的消费，从而提高自身 人力资本。
二是通过要素和产品市场实现人与城镇的融合。城镇在要素市场和产品服务 市场上征税获得资金，从而可以加大对教育、医疗等方面的投入，为人提供教育、 医疗等基本福利，如学校、医院、银行等。
三是通过要素市场实现产业与城镇的融合。城镇通过创新的制度安排来规范 和引导生产要素的流动及其合理配置，为产业的发展提供基础设施和公共服务; 而产业可以为城镇提供物质基础，通过生产要素的重组促进技术创新，从而提升 城镇的竞争力和活力。
从长远来看，人、产业和城镇一体化的关键在于人力资本积累、技术创新和 制度改革等内生动力的形成和运作。其中，人是应该放在第一位的。
二、成都产业功能区案例解读
成都产业功能区是重构人产城逻辑、破解大城市病的有效途径，在人、产、 城的融合上进行了初步探索。成都产业功能区贯彻“以人为本”的理念，打破生产 8型工业园区的发展模式，通过产业与城镇的融合发展。增强服务配套功能，推动 城镇人口和产业在功能区集聚，有效调节职住平衡，促进产业链上下游企业在本 地配套、功能区就业人群在本地消费，实现从“城产人”向“人产城”的城镇发展逻 辑转变，构建一个新发展观的城镇。
（一）注重人力资本
在人力资本方面，主要做法如下：第一，成都产业功能区将过去的“筑巢引 凤”改为“引凤筑巢”，在优化产业功能方面取得了新的突破。建成了高标准厂房、 专业楼宇、人才公寓等，给人才搭建起栖息的港湾，吸引更多的人力资本。第二， 成都产业功能区引进包括 60 名国内外院士在内的上万名高水平人才，66 个功能 区与高校院所、央企省企签订校院企地合作项目 374 个，落地项目 223 个。第 三，《2019 年成都市产业功能区建设工作要点》于日前发布，指出在 6 月底前制 定出台《成都人才公寓租售管理办法》，年内发布成都人才白皮书，准确分析功 能区的人才需求。
（二）依托科技创新
城镇发展的本质是先进生产要素的交互创新，成都产业功能区建设的核心在 于产业，其中细分产业选择是基础，而功能区的形成从根本上依托技术创新。功 能区在科技创新方面的做法如下：
一是建立科技创新平台，为功能区的发展培育新的动力。重点发展成都科学 城数字经济、新一代人工智能、新经济活力区域的 5G 场景和网络视听。在武侯 新城和欧洲工业城，推动现代供应链创新供应链方案的构建，推动“清洁能源+” 形式深入嵌入智能制造和先进材料等产业生态系统。
二是建立产业功能区重大科技项目库。它是北航西路的国际创新港，工业大 数据应用技术国家工程实验室和中国移动（成都）产业研究院。环境大智慧城和 基因治疗公共技术平台等 22 个重大科技项目实施精准管理，高效服务，形成提 高产业功能区创新能力的长效机制。
（三）体制机制改革
成都产业功能区在体制机制改革上的做法如下：
一是运营制度的创新。与传统工业园区不同，成都工业功能区已建成园区的 经营管理，采取“领导小组+管委会+专业投资公司”的运营架构，14 个功能区管理 9运营团队中有主导产业相关背景的占比超过 80%，“首问负责、专班管理、限时 办结”，“平台精准服务”，“项目审批承诺”等服务机制不断创新，功能区运营管理 质量得到提升。
二是项目投融资的创新。成都产业功能区在工业云平台、智慧城镇建设等三 大领域项目中的中长期规划、分年度建设计划，根据项目的经济价值分别采用纳 入政府工程、引入社会投资等多种投融资模式，推动项目建设计划滚动接续实施， 加快提升功能区生产专业化水平和生活便利化程度。
三是产业社区建设创新。结合功能区体制改革，试点建设产业社区，加强社 区化管理路径的探索，着力解决产业发展职能和社会服务职能“两张皮”的困境， 形成管委会主导、企业参与、街道服务、社区居民自治的共建共享共促格局。
三、启示
中国快速的城镇化发展在推动经济增长方面发挥了重要作用，但上一轮城镇 化建设缺乏明确的战略指导和产业规划。导致发展不平衡，城乡二元结构矛盾突 出。在新型城镇化的背景下，人产城的发展有望成为主题。构建人产城融合发展 新格局，从营商环境、创业环境、服务环境、生活环境方面创造一流园区。以“城” 留“人”、以“人”促“产”、以“产”兴“城”。
第一，要靠人力资本积累。新型城镇化本质上是“人的城镇化”，人是发展的 根本目的。人、产业和城镇的融合与发展，首先在于人的发展，人的身份、职业 和生活方式的转变，以及人的现代化。其中，教育、医疗、社会保险等福利是人 生存和发展的基本保障，也是人有机会获得成功的基础。对于人来说，关键在于 塑造自己的能力，而人力资本的提升是最重要的途径。在稳定就业的情况下，政 府和企业方可以投资于工人的劳动力资本，以逐步应对不断增长的工资从而实现 长期发展，劳动者自己也可以通过“干中学”实现自己人力资本的积累。
第二，要靠产业技术创新。产业是城镇发展的重要支撑，是城镇竞争力的重 要体现，而产业的持续推动力在于技术创新。以江苏为例，过去的二十年，我们 看到制造业带来了人口聚集，而人口聚集意味着需求的集聚，从而促进了服务业 的精细分工。市场规模的扩大也使得制造业的内部分工的细化，分工细化促进了 产品创新和流程创新。此外，科技和研发人员的聚集，增加了创新灵感的集中度， 10不断累积的知识溢出更有可能导致技术创新活动。
第三，要靠城镇制度改革。城镇为人和产业提供了发展的载体。城镇提供了 基本的保障和支持服务，但其主要作用是维护系统的运作。制度安排的执行机构 是政府，而监督机构应该是公共组织。在保持既定规则的同时，城镇也应该适应 许多参与者的相互委托规则。这种内生系统是由市场上的各种交易实体自发形成 的，是系统的长期渐进式改革。它也是制度创新的重要来源，不会产生大的利益 冲突和社会变革。人力资本的培育，产业的创新和发展以及相应的城镇制度安排， 应成为新型城镇化下人、产业、城镇一体化的持续内生动力。
