PPP项目投资变动研究之超估超概_

近几年来，随着国家强力推行PPP模式，PPP项目如雨后春笋般在我国遍地兴起，但是PPP项目在推进过程中，暴露出各种各样问题。其中，PPP项目投资变动问题，是大家最为关注的焦点问题。

首先，PPP项目很难如传统政府工程项目在施工图完成后进行采购的程序，绝大多数PPP项目在《可行性研究报告》及《两评一案》完成编制并获得批复后即进入采购阶段；其次，PPP项目前期可研报告、两评一案、PPP项目合同可能存在先天缺陷，并伴随着PPP相关规范性政策的变化。往往出现项目建设地点发生变更、投资规模、建设规模、建设内容发生较大变化、建设标准或设计方案发生重大变更，削减部分子项目、甩项等问题十分常见，由此导致项目出现超估算、超概算、项目边界发生变动以及招标采购是否有效等都对PPP项目的顺利实施产生了很大的影响。

下文中，南京卓远结合实操项目经验，对由于以上问题造成PPP项目投资发生变动，分为三部分进行探讨，其一，在项目边界不发生变化的前提下，探讨超估算、超概算问题导致投资变动研究，其二，项目边界发生变动导致投资变动问题研究；其三，投资变动导致PPP项目招标采购有效性问题研究。本文即为PPP项目投资变动研究的第一部分。

一、关于超估算、超概算界定

目前，我国尚无专门的政策性文件对PPP项目的超估算、超概算问题进行准确界定，通过对国务院和各部委以及地方各级政府关于政府投资项目相关管理办法进行梳理，对于超估及超概相对统一的认定为：超估算一般是指初步设计概算超可研投资估算；超概算一般是指施工图预算超初步设计概算，或者竣工决算超初步设计概算。

关于超估算、超概算是在项目既定边界内，由于施工工艺流程变更、建设标准或设计方案发生重大变更、建设期因建筑要素价格大幅上涨造成的；还是由于项目边界发生变更，如投资规模、建设规模、建设内容发生较大变化造成的，目前，规范性文件上并没有一个清晰的界定。本文研究焦点是基于项目边界条件不变（建设规模、建设内容不变）前提下，探讨因超估算、超概算问题导致PPP项目投资变动研究。

二、超估算、超概算原因梳理

关于项目超估算、超概算原因可以从PPP项目实施方案中双方风险分担约束机制进行梳理，分为三个层面，即政府方（实施机构）层面、项目公司层面、不可抗力层面。

（一）政府方层面

首先，从PPP项目操作流程来看，实施机构往往负责项目决策阶段的相关前期工作，故而绝大多数PPP项目在可行性研究报告及两评一案完成编制并获得批复后即进入采购阶段。此等条件下，对于项目的总投资控制往往精确性欠佳，而且由于PPP项目投资体量大，复杂性强，年度付费金额与项目投资直接挂钩等特点，使得PPP项目投资超估算、超概算问题的影响尤为突出。

其次，PPP项目推进过程中，因政府方需求发生变化，如增加硬件设备、提高建筑标准、争优创优、设计方案重大变更等原因造成项目超估算、超概算。

最后，从监督管理层面来说，社会资本采购完成后，实施机构（行业主管部门）对PPP项目投资控制没有意识，认为选定社会资本后就万事大吉，自己就高枕无忧，似乎认为后续建设都与自己无关，从而导致投资失控，出现超估算、超概算问题。

（二）项目公司层面

1、建设前期准备不充分，设计深度不够

由于项目公司前期工作深度不够，实地勘测不细、设计质量差、漏项多、变更多等，最终使得项目投资难以控制。

2、建设程序缺乏规范性

由于部分PPP项目被施工企业中标后，更多的是最大限度地获取当期施工利润，尽早让工程利润“落袋为安”，项目公司违背建设规律片面追求工期，出现了边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，概算变更随意性大，超支严重。