董登新：企业年金改革的路径与方向

企业年金改革的路径与方向

■文／董登新

作者系武汉科技大学二级教授

20年前的“五一”国际劳动节，《企业年金试行办法》生效实施，我国企业年金的制度化发展正式启动。20年来，我国企业年金从无到有，从小到大，从不规范到逐步规范。截至2023年年末，全国企业年金基金积累余额为3.19万亿元，首度突破3万亿元，占国内生产总值（GDP）比重接近5%。从总体来看，我国企业年金不仅规模狭小，而且覆盖面窄。目前仅有10多万家企业建立了企业年金计划，参加职工仅3000多万人，占参加城镇职工基本养老保险人数的10%左右。也就是说，我国企业年金仍是少数企业职工的福利制度，并未成为一种普惠制度。为此，我们有必要反思现行制度可能存在的弊端，并借鉴其他国家的经验，寻找我国企业年金的改革路径和发展方向。

从4个维度看

企业年金制度定位

我国企业年金制度定位主要强调“补充养老”单一功能，却忽视了其他经济功能，这导致人们对我国企业年金的认识不足、重视不够，甚至有人认为企业年金可有可无，并不重要。即便强调补充养老功能，但因我国基本养老保险制度越位，企业年金发展的制度空间被严重挤压，进而阻碍了我国企业年金制度的健康发展。

在美国，第二支柱的雇主养老金（含企业年金和职业年金）与第三支柱的个人养老金合称私人养老金。美国私人养老金不仅规模庞大，而且覆盖面广，其成功经验之一，就是对私人养老金的准确定位。

美国私人养老金主要从以下4个维度进行了明确的制度定位：

补充养老。私人养老金（企业年金占主体）的首要功能是补充养老。从养老保障体系角度看，美国第一支柱基本养老保险是“精神支柱”，其主要特点有三：一是联邦统筹，全国统收统支；二是以税代费，参保缴费无漏损；三是保基本，并非充分保障，而是底线保障，其目的是防止老年贫困。因此，美国基本养老保险具有低缴费、长缴费、低给付的显著特征，不仅给付替代率低（约37%），而且养老金差距小，最高养老金是全国人均养老金的2倍多，这就是保基本的本质内核。事实上，美国65岁以上老年人在领取养老金后仍存在10%左右的贫困率，正因如此，许多美国人退休后仍需领取低保或继续工作以维持生计。与此同时，低缴费、低给付的基本养老保险也给私人养老金发展留出了足够的制度空间。

雇员福利。雇主养老金除了补充养老功能外，还具有极强的人力资源管理功能，是雇员福利的重要组成部分。美国企业非常注重长期激励机制在人力资源管理中的重要作用。美国企业薪酬结构大致由两个部分构成：一是现金工资，当期支付；二是递延报酬，有条件未来给付，例如企业年金、股票期权等，它具有很好的长期激励机制，有利于吸引并留住优秀人才。据统计，在美国年薪最高的100位首席执行官（CEO）中，他们的现金工资占比不足20%，而递延报酬（含合格企业年金计划和非合格企业年金计划）占比则超过80%。除此之外，设立雇主养老金计划，对雇主而言，还有税务筹划、节税避税的好处。

家庭财富。养老目标是美国家庭理财的最高目标。“为养老而投资”成为了美国投资顾问和理财规划师的口头禅，这在投资者教育和家庭理财引导上发挥了重要功效。众所周知，大多数美国人不存款、不炒股、不囤房，但3亿多美国人拥有近40万亿美元的私人养老金储备，占GDP比重超过160%。这就是美国人另类的养老储蓄和家庭投资。2021年年末，美国私人养老金资产占美国家庭金融资产总额的比重为34%，超过1/3。与此同时，在美国家庭总资产中，家庭财富分布大致呈现4个1/4：一是养老金资产大约占1/4，不动产大约占1/4，证券投资（私人企业股份占主体）大约占1/4，现金、存款及其他金融产品大约占1/4。因此，私人养老金在美国家庭理财中扮演了十分重要的角色。

金融机构。在美国高校教科书中，私人养老金是金融机构分类中的一种独立类型，这足以表明私人养老金在美国金融体系和资本市场中重要而特殊的地位。将私人养老金视作金融机构，是因为它是资本市场中最重要、最特殊的机构投资者，并为美国股市提供了含金量最高的长期资金来源。2023年年末，美国私人养老金持有美国公募基金净值的47%，而公募基金净值的55%左右直接投资美国股市，因此，私人养老金与公募基金一起成为美国股市的重要资金来源。这也是近40年来美国股市做大做强的重要原因。一方面，私人养老金为美国股市稳健发展提供了保质足量的长期资金来源；另一方面，稳健发展的股市又为私人养老金保值增值提供了坚实的市场基础，二者互利共赢、良性发展。

我国企业年金发展的

体制性障碍及改革路径

经过20年的发展，我国企业年金整体规模仍然偏小，覆盖面仍很狭窄，笔者认为，我国企业年金发展主要存在两大体制性障碍：一是基本养老保险制度越位，严重挤压了企业年金发展的制度空间；二是企业年金提取个税远高于工薪类个税，这是制度的不统一、不公平，严重影响了雇员参加企业年金的积极性。

第一支柱名义高缴费与实际高给付。众所周知，基本养老保险给付水平高低，主要取决于两个因素：一是法定退休年龄高低，二是缴费率高低。这3个变量是高度相关、不可分割的关系。我国城镇职工基本养老保险名义缴费率偏高，雇主雇员双边合计缴费率虽已从过去28%降至现行的24%，但仍相当于美国缴费水平（12.4%）的两倍，在全球居于前列。之所以我国城镇职工基本养老保险必须高缴费，主要原因是我国参保人法定退休年龄太小，最低缴费年限也较短，其中，我国女工人法定退休年龄仅为50岁，比美国女性法定退休年龄早17年，而且美国退休金计算公式要求正常缴费年限应满35年。

然而，我国城镇职工基本养老保险实际缴费负担远低于名义缴费率，因为在参保缴费过程中存在两大制度漏损：一是有些用人单位为节省用工成本，利用信息不对称，采用最低标准（即缴费基数下限）缴费；二是有些参保人一旦缴费满15年就停缴、断缴或终止缴费，这便是15年最低缴费年限带来的制度套利与道德风险。

尽管如此，我国城镇职工基本养老保险待遇，对于大多数参保人来说，仍然维持了较充分的获得感。他们基本上不需要企业年金，也能拥有体面的退休生活，甚至还可以资助子女，并承担隔代抚养的部分负担。这与城镇职工基本养老保险保基本的制度本源相背离。

因此，从三支柱养老保障体系角度来看，我们有必要让第一支柱回归保基本的制度本源——底线保障，为第二支柱——企业年金发展腾出制度空间。在渐进式延迟法定退休年龄的背景下，我们应在不断提高最低缴费年限的基础上，可将第一支柱用人单位缴费率从过去最高20%降至未来的12%，并将这一降费空间转让给第二支柱；与此同时，将第二支柱的“三金”（住房公积金、企业年金和职业年金）合并为“强制公积金”——全员覆盖、强制推行，只有这样，才有可能将第二支柱建成一种普惠的补充养老金制度，而不只是少数人的福利。

企业年金提取环节个税远高于工薪类个税。在美国，第二、三支柱私人养老金不仅税制统一，而且与工薪类所得执行统一个税规则，这是制度的统一与公平。与此相反，我国企业年金提取环节，个税的税率设置很不科学。比如，我国企业年金提取环节个税虽采用工薪类个税的超额累进税率，却又不允许享用工薪类个税的必要扣除规则，也就是说，全年6万元的基础扣减，4项专项扣除及7项专项附加扣除，只适用于工薪类个税，而企业年金提取环节个税却不允许进行上述扣除，这显著加重了企业年金税负，甚至完全抵消了企业年金个税递延的政策作用。

不仅如此，第二支柱企业年金提取环节个税远高于第三支柱个人养老金提取个税。因为前者采用了工薪类个税3%—45%的7级超额累进税率，而后者采用了3%的最低统一税率。比如，100万元企业年金一次性提取的个税为43.484万元，而100万元个人养老金一次性提取的个税仅为3万元，两者相差10多倍。企业年金和个人养老金同属私人养老金，但税负差异如此巨大，这也是制度的不统一、不公平。

正是由于企业年金提取环节税负过重，极大地挫伤了员工参加企业年金的积极性。因此，从税制统一与税制公平的角度看，我国企业年金与个人养老金不仅税制要统一，而且在提取环节也应享有与工薪类所得相同的个税待遇。也就是说，将企业年金提取额视作工薪类所得，计入当年综合所得，并采用统一标准进行若干扣除后，再征缴个税。这是我国个税改革的大趋势。

在渐进式延迟法定退休年龄及弹性退休制背景下，参保人达到法定退休年龄后自主推迟领取养老金，或是退休后继续工作，这会带来两大制度变化：一是退休后领取养老保险待遇及其他各类养老金，并拥有大量股权等投资收益的部分高收入、高净值富人，可能需要继续申报收入并缴纳个税；二是自主延迟退休或退休后继续工作，这部分人的社保可能要继续缴费，并同时申报收入、缴纳个税。因此，在涉及退休者个税征缴时，企业年金提取环节个税征缴，也应给予每月基本生活费（全年6万元）扣除。老年人退休后也可能租房或买房，也可能还有父母需要赡养，当然还有大病支付发生，因此，作为老年人退休后收入的一部分，企业年金和个人养老金提取额也应纳入工薪类综合所得，并享受工薪类个税的各项必要扣除。只有大幅降低企业年金税负，才能提高员工主动参加企业年金的积极性，推动企业年金大发展。

借鉴美国经验

引入企业年金制度改革配套

规则

制度的精细化，有利于进一步提升制度公平与制度效率，维护制度的有效性与可持续健康发展。《企业年金试行办法》虽已修订为《企业年金办法》，并于2018年1月1日生效实施，但其整个制度框架及具体条款需要进一步细化。借鉴美国经验，有必要引入以下规则条款，完善我国企业年金制度改革的配套机制。

企业年金类型选择。在美国，只有大企业坚持采用待遇确定型（DB）计划，而其他企业大多数采用缴费确定型（DC）计划，因为DB计划管理成本昂贵，尤其是精算成本与再保险成本太高。因此，我国企业年金只适合采用DC计划，而不允许采用DB计划，这是十分必要的规定。此外，企业年金根据创立者身份的不同，还应区分为雇主企业年金计划与自雇者企业年金计划两类。前者适用于企业，后者适用于个体户或创业者，这对企业年金计划扩面尤为重要。

参加资格与缴费年龄限制。雇员参加雇主设立的企业年金计划，必须同时满足两个基本条件：一是年满18周岁并有劳动所得；二是劳动合同试用期满。自雇者设立小企业年金计划（包括一人计划），必须年满18周岁并有年度经营净所得。此外，应取消企业年金参加者缴费年龄上限要求，这是渐进式延迟法定退休年龄与弹性退休改革的必然结果。

自动参加与投资默认。一旦雇主设立企业年金计划，全体雇员被视同自动参加、自动缴费。如果有个别雇员拒绝参加企业年金计划，则必须提交书面申明并签字。投资默认则是指企业年金个人账户投资管理由受托人和投资管理人全权负责，个人有知情权，但无权干预投资决策，这一类投资管理收费相对较低。设置自动参加与投资默认条款，有利于降低管理成本，提高管理效率。

缴费方式与缴费上限。企业年金缴费方式一般设定为匹配缴费，即雇主缴费以雇员缴费为前提，雇员多缴则雇主多缴，雇员少缴则雇主少缴，雇员不缴则雇主不缴。企业年金缴费上限主要有两个：一是雇主、雇员合计缴费年度总额限制，可由人力资源和社会保障部和国家税务总局按上一年全国职工平均工资进行年度调整；二是雇主、雇员双边缴费比例上限，一般固定不变，例如雇主缴费上限设为8%，雇员缴费上限设为4%。匹配缴费有利于调动雇员参加企业年金的积极性和自觉性；缴费上限则是合格计划享受税优的最大边界。

合格提取最低年龄限制。企业年金合格提取最低年龄设定，可有两种选择：一是与基本养老保险法定退休年龄保持一致；二是单独设定，例如美国设定为59岁半。在达到合格提取最低年龄之前，允许提前提取，但在正常缴税的同时，必须加征10%的惩罚税。只有达到合格提取最低年龄要求，才不会加征惩罚税。允许提前提取是一种人性化的设计，但加征惩罚税，则是为了维护企业年金个人账户的封闭积累与养老储蓄属性。

困难贷款与困难提取。企业年金要求个人账户长期封闭积累，为了解决特别困难且特别紧急的个人支付需要，可以设立困难贷款或困难提取条款，允许提前动用个人账户资金。但特别困难且特别紧急的标准必须统一规定，需满足个人在动员所有社会资源仍无法支付且十分紧迫的条件，主要包括以下几种情形：一是看不起病；二是付不起学费；三是首套房断供或付不起房租；四是付不起丧葬费等。困难贷款是从企业年金的个人账户借款，按季还本付息，本息全部返还至自己的个人账户。困难提取虽是提前提取、不用偿还，但它只缴纳正常个税，没有惩罚税。不过，6个月内企业和个人不允许向该个人账户缴费。这是困难提取付出的代价，也是一种福利损失。

账户可携带性与转账。在美国，DC计划拥有独立的个人账户，个人变换工作单位时，具有很好的账户可携带性。但当新雇主没有设立企业年金计划时，或当账户主人退休时，可将原雇主企业年金个人账户转账至个人养老金账户（IRA），这样可以继续维持个人账户的税优地位不变。

非歧视性检测（年检）。非歧视性检测是对企业年金计划的合规性进行年度检测。如果检测通过，则视为合格计划。只有合格计划才有资格享受税优政策。如果年度检测无法通过，则必须限期改正，否则视为非合格计划，就不能享受税优政策。非歧视性检测除了一般性合规审查，更重要的是，关注高收入雇员与非高收入雇员之间是否存在缴费和给付上的显著歧视性，以确保企业年金计划在实施过程中的内部公平与合规性。

企业年金税制选择。在美国，企业年金税制主要有两类选择：一是“EET”，即税前缴费，个税递延；二是“TEE”，即税后缴费，个税不能递延，但投资收益免税。这两类税制由个人自主选择，但在中途“EET”可一次性转换为“TEE”，但不允许“TEE”转换为“EET”。一般来说，凡相信自己未来可能成为高收入者的人，大多愿意选择“TEE”税制；而不相信自己未来会成为高收入者的人，则大多愿意选择“EET”税制。此外，企业年金、职业年金与个人养老金提取环节个税，应比照工薪类所得，统一纳入综合所得个税，执行多项必要扣除，而不应另搞一套，这是税制的统一与公平。

本文是董登新教授主持的教育部课题《美国私人养老金制度研究》（13YJA840002）及国家社科基金项目《当代美国社会保障制度研究》（20BZZ094）的阶段性研究成果。

内容来源 | 第359期《中国社会保障》杂志 

责任编辑 | 刘佳星