美国贸易保护的“核威慑”： “301条款”！_

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美国时间2017年8月1日晚，多家外媒报道称白宫可能在未来数天内宣布对中国贸易实践展开调查。Fortune称特朗普鼓励贸易代表罗伯特•莱特希泽（Robert Emmet Lighthizer）依据1974年贸易法的第301条款展开调查；New York Times称三位特朗普政府计划的匿名知情者透露，调查或将聚焦于所谓“中国对美国知识产权的违反”。

在6月份刚刚闭幕的第八次中美战略与经济对话中，一个格外的扎眼的词语“超级301报告”及其“负面观察名单”（the Special 301 Report and Notorious Markets List）进入了美国财政部方面公布的会后的正式声明中。在今年稍早的4月27日,美国贸易代表[1]办公室发布了2016年《特别301报告》，其优先观察名单中中国赫然在列，这已是中国自1989年美国首次发布《特别301报告》以来第27次纳入“黑名单”。而与我国在国际上频繁遭遇的“双反”（反补贴、反倾销）不同，“301调查”使用范围广、启动门槛低、受调查发起者的主观影响更强并可单边采取行动、处罚力度更大，且直接面向政府，是美国进行贸易保护威慑的“核武器”。为此，本报告系统追溯“301条款”的历史沿革，并梳理“301条款”（Section 301）、“特别301条款”（Special 301）、“超级301条款”（Super 301）等相关概念，分析其对华使用的情况。

历史沿革

“301条款”最早可以追溯到美国第一部对贸易伙伴的报复法：《1962年贸易扩展法》，其第252节规定：“如某一外国实施不合理或不公正的进口限制时，给美国的贸易造成负担或歧视的，总统有权撤回对该国的减让，或对该国的产品增加关税或实施其他进口限制”。

20世纪60年代，美国在GATT法律体制内解决争议的领导地位受到其他国家的挑战，以美国和欧共体爆发的“鸡肉贸易大战”为代表，美国因GATT调查时间过长而对GATT争端解决机制失去信任。同时1971年美国货物贸易由顺差转为逆差，国内受进口冲击的产业向国会和政府施加压力以采取贸易保护措施保护国内市场，参见图表1。在这一背景下，《1974年贸易改革法》应运而生，即所谓的“301条款”。

1974年“301条款”取代《1962年贸易扩展法》第252节，旨在解决不合理、不正当外国进口限制。其核心内容为：“如果美国贸易代表确信，美国依据任何贸易协定所应享有的权利遭到否定；或者外国的某项立法、政策或做法违反贸易协定、与贸易协定不相一致，或其是不公平的并给美国商业造成了负担或限制，则美国代表必须采取行动，以实现美国依贸易协定应享有的权利，或消除上述的立法、政策和做法的影响”。

值得注意的是，“301条款”有狭义和广义之分，狭义的“301条款” 仅指美国《1974年贸易改革法》的第301节，而广义的“301条款”包括“一般301条款”（即狭义“301条款”）、“特别301条款”、“超级301条款”及其配套措施。与“一般301条款”主要针对商品贸易不同，“特别301条款”重点在于知识产权保护和知识产权市场准入，而“超级301条款”的核心在于“贸易自由化重点确定”[2]。

“特别301条款”先后见于《1984年贸易和关税法》第182节和《1988年综合贸易与竞争法》第1303节，其核心内容是“确定未提供充分的、有效的知识产权保护的国家或拒绝对有赖于知识产权保护的美国人给予公平公正的市场准入机会，并将其列入“重点国家名单”（ Priority Country）。除确定“重点国家名单”外，当某些国家知识产权法律和实践并未提供充分有效保护但却缺乏证据证明该国应被列入“重点国家名单”时，美国贸易代表办公室可将这些国家列入“优先观察名单” （Priority Watch List）或“观察名单”（Watch List），被列入“优先观察名单”或“观察名单”的国家在知识产权保护取得美国认可的进展后，将从“优先观察名单”移至“观察名单”或从名单中移除。“特别301条款”赋予美国贸易代表绝对权力，当其认定某国的相关法律法规或贸易做法对美国知识产权不利，或者未能给予公平公正市场准入机会时，此时美国有权单方面采取贸易制裁措施，如征收高额关税和限制进口等，以迫使贸易伙伴改变其法律、法规和贸易做法。

“超级301条款”始见于《1974年贸易改革法》第310节，此后又在《1988年综合贸易与竞争法》第1302节对其进行了增补，其核心内容是“确定主要贸易壁垒和扭曲贸易的重点国家及重点不公平贸易做法，美国贸易代表应在法定期限内对每一个重点国家的所有做法发起301调查”。与“一般301条款”相比，“超级301条款”将贸易报复权由总统转移到贸易代表办公室，从而使贸易的谈判者和贸易的执法者合二为一，赋予贸易代表办公室更多的谈判筹码以减少政府对贸易代表办公室采取报复措施的干扰。

“超级301条款”是在美国贸易逆差规模不断扩大的背景下出现的，1987年其贸易逆差高达1596亿美元，占当年GDP比重3.28%，参见图表2。1989年美国针对日本的卫星、超级计算机和木材制品的对外采购、巴西的进口禁令和其他许可限制以及印度的与贸易相关的投资措施和保险市场的壁垒启用“超级301条款”，将其列入“优先考虑国”并进行调查。但是在此期间，贸易制裁措施因日本、巴西做出让步并未付诸实践。1994年3月3日，克林顿总统签署行政命令，宣布恢复“超级301条款”，对日本产品进入美国征收惩罚性关税。与1991年启用“301条款”不同的是，本次针对日本的贸易制裁措施付诸实践并一直延长至1997年。[3]显然，“超级301条款”的修订目的在于消除他国对美国出口设置的贸易壁垒，促进美国出口，减少贸易逆差。

在上述法律背景下，美国贸易代表及总统根据《1974年贸易改革法》第301节可应申诉或自行决定就外国政府不公平或不公正的贸易做法进行“301调查”并采取制裁措施。301调查也可细分为三类：（1）一般301调查，主要针对外国政府不公平或不公正贸易做法；（2）特别301调查，主要针对外国政府知识产权保护不力或未能给予美国公平公正市场准入的经济体；（3）超级301调查，主要针对重点国家不合理或不公正的贸易做法。

301条款对中国的使用情况

与反倾销、反补贴调查不同的是，“301调查”并不向被调查国企业发放问卷而是直接与被调查政府磋商，未能达成一致的情况下美国可单方面采取制裁措施或到WTO诉讼。“301调查”时间一般为一年，之后美国贸易代表办公室采取行动，其处罚力度一般大于反倾销、反补贴处罚。

中国作为美国第一大贸易逆差来源国，始终是美国贸易调查的重点监测对象。这不仅体现在美国对中国实施“反倾销”、“反补贴”、“双反”[4]、“337调查”、“特保”等贸易救济手段，同时也突出表现在美国对中国应用“301条款”和“特别301条款”。

在我国加入WTO之前，美国分别于1991年、1994年、1996年三次援引“特别301条款”，对中国发起“特别301调查”，并于1991年就市场准入问题发起“301调查”。

在2001年我国加入WTO之后，美国劳动组织分别于2004年与2006年两次向美国贸易代表提起劳工标准“301调查”，但是遭到美国政府拒绝。美国国内产业组织和美国议员团体分别于2004年和2007年两次提起汇率“301调查”，但是均遭到美国贸易代表办公室拒绝。

然而，随着2008年金融危机之后，美国贸易保护主义势力的抬头，美国试图更多对中国切实运用“301调查”。2010年10月15日，美国贸易代表办公室根据美国钢铁工人协会提交的申请，决定对中国政府制定的一系列新能源政策与措施进行调查。这是美国自2001年以来首次动用“301条款”对其他经济体贸易行为进行调查，同时也是中国入世以来首次遭受的301调查。2010年12月22日，美国宣布对该次调查的最终决定，认为中国《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》的补贴内容涉嫌违反世贸组织《补贴与反补贴措施协定》规定的禁止性补贴，提起世贸组织争端解决机制项下磋商请求。为避免贸易制裁，我国与美国在WTO争端解决机制项下的磋商中达成一致，同意修改《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》中涉嫌禁止性补贴的内容。

在知识产权争端方面，中美知识产权争端突出表现在“特别301条款”中，自1989年美国首次发布《特别301报告》以来，中国每次都被收录于“黑名单”中。今年也不例外，中国继续处于“306条款”[5]的监督下。具体而言，报告认为中国虽在知识产权保护方面取得一些积极进展，但是中国的知识产权保护和执法环境依然复杂，主要表现在商业秘密窃取、以安全为由阻碍信息通信技术产品进入市场、以促进中国国内创新为由制定利于国内知识产权的措施、盗版和假冒商品遍及中国大型的线上和线下市场、广泛使用未经许可的软件以及为国外市场提供假冒商品等。

历史上美国曾三次援引针对知识产权的“特别301条款”对中国进行“特别301调查”，最终都以与中方达成协议，美国未能实施报复措施而结束。后续中国虽多次被纳入“优先观察国家”名单中，但尚未遭到“特别301调查”。这并不是中美知识产权争端缓解的结果，而是因为美国更多转向使用“337条款”[6]对中国知识产权领域进行调查（仅2016年5月美国共发起9例“337调查”）。

综合“301条款”在华实践经验可知，“301条款”作为美国贸易救济的重要措施之一，更多扮演了威胁恐吓角色，逼迫其他经济体做出让步从而实现美国贸易利益。

据1974年贸易法的“301条款”，美国可以单方面发动贸易战

《1974年贸易法》及后续修正案使美国总统及其行政班底实施贸易保护的权力逐渐增大。传统上，美国对外贸易的相关权力归属于国会，国会定期授予总统部分处理对外贸易事务的权力。《1974年贸易法》及20世纪70-80年代其他贸易法律要求在白宫设立总统下属的贸易代表办公室（USTR），并逐步赋予贸易代表在对外贸易政策方面更大的权力，负责制定美国的国际贸易政策，行使协调和谈判职能。其中与《1974年贸易法》相关的补充修改内容，均已并入《1974年贸易法》，成为现行《1974年贸易法》的主要内容。

美国政府可借助1974贸易法通过主动和被动条款实施贸易保护。按照实施贸易保护的条件划分，《1974年贸易法》中关于贸易保护的条款可以分成主动性条款和被动性条款两部分。

1）被动性条款，需要满足一定条件才可实施贸易保护，主要有122条款和201条款。122条款授予美国总统在不超过150天内对进口商品征收不超过15%的临时性进口关税和临时进口配额的权力，但该条款需要在美国国际收支出现重大问题或美元在外汇市场出现严重贬值趋势时才可触发；201条款则要求在国内行业团体提交进口救济请愿（import relief）之后，国际贸易委员会启动对应进口商品的调查，并确认施加的关税和进口限制。

2）主动性条款——301条款。根据301条款，当美国贸易代表办公室（USTR）确认某贸易伙伴的某项政策违反贸易协定，或被美国单方认定为不公平、不公正或不合理时，即可启动单边性、强制性的报复措施，报复手段包括中止贸易协定、关税等进口限制、取消免税待遇和强迫签订协议等。后续的修正法案对301条款的具体应用进一步细化，其中针对贸易自由化和知识产权保护的内容分别被称为“超级301条款”和“特殊301条款”，二者均要求贸易代表办公室定期向国会提交违反对应条款的贸易伙伴黑名单，并采取“发起调查——贸易谈判——报复措施”行动，直至相应的贸易伙伴消除损害美国利益的做法。

301条款是美国对外发动贸易战的有力武器。尽管301条款的单边贸易保护主义和霸权主义色彩浓厚，内外都不乏批评声音，使得美国启动301条款的次数较少。但在几次典型的应用中，301条款的效果非常明显。

1）一般301条款的应用——中国清洁能源调查。2010年10月，美国贸易代表办公室以中国政府对风电等清洁能源产业提供大量非市场性补贴，对外国企业和商品实行歧视性政策为由，对中国清洁能源产业展开调查。2011年6月，中国同意停止对使用国产零部件的风电企业提供补贴；

2）超级301条款的应用——日本贸易自由化调查。超级301条款颁布伊始，日本即被列为贸易自由化重点监督国家，1989年超级301条款首次启用，美国贸易代表办公室认为日本在计算机、卫星、林产品方面封闭市场，与之展开18个月的外交协商，最终迫使日本开放相应的国内市场；

3）特殊301条款的应用——中国知识产权案。1991年，美国首次设立知识产权保护黑名单起，中国就名列其中。20世纪90年代，美国对中国多次发起知识产权方面的特殊301调查和谈判，中美于1992年、1995年、1996年签订知识产权方面的谅解备忘录，中国承诺加强知识产权保护，在90年代先后修订了《专利法》、《商标法》，颁布《反不正当竞争法》等知识产权保护方面的法律法规。在针对中国的特殊301调查和谈判期间，美国针对中国也发起过几次短暂的贸易战。1994年和1995年，美国贸易代表办公室两次对中国采取报复措施，对中国向美国出口的纺织品、服装及电子产品征收100%的惩罚性关税。

“301条款”能对中国用吗？怎么用？

当前，“301条款”仍是美国针对中国开展贸易战的有力武器。虽然1995年WTO成立后，美国将大部分针对WTO成员的301条款案移交给WTO争端解决机制处理，但仍有部分301条款案未纳入WTO框架。美国贸易代表办公室每年定期发布《关于外贸壁垒的国别贸易评估报告》，对各贸易伙伴存在的贸易壁垒进行评估。在其2016年的报告中，美国贸易代表办公室认为中国在知识产权保护、产业政策、政府采购、投资限制、服务业、农业、透明度和法律体制等八个方面存在阻碍美国出口与投资的壁垒。美国若要对中国实行贸易保护，很可能会在上述八个方面中选择一个或多个切入点启动301调查。

注：USTR认为中国仍存在的贸易壁垒。

对中国的报复措施很可能是加征关税。从美国历次应用301条款的报复措施来看，常用的是以下两种手段：1）施加最高达100%的报复性关税。国际贸易委员会下属的贸易协商与分析办公室负责制定加税商品的“报复清单”，清单上商品需要尽可能最小化对美国消费者、企业、劳工的负面影响。2）停止该国在美国享有的贸易优惠政策等。由于中国并未与美国签订自由贸易协定、双边投资协定等贸易协定，也不享有美国给发展中国家的普遍优惠制度，特朗普政府在启动“301”调查后，若要对中国实施贸易报复行动，大概率是对中国向美国出口的部分商品加征报复性关税。

美国总统实施贸易保护的三驾马车

特朗普提名的贸易代表罗伯特•莱特希泽（Robert Emmet Lighthizer）是贸易保护领域的老手和专家。美国贸易代表办公室是美国进行对外贸易谈判和协商的主导部门，负责制定美国的国际贸易政策，并行使协调和谈判职能。1月3日，特朗普宣布将提名罗伯特•莱特希泽为新任贸易代表。美国贸易代表办公室是美国对外贸易谈判和协议主导部门。而莱特希泽是强硬的贸易保护主义者，其专长是代表美国大公司进行贸易诉讼，以及提供政策和立法方面的建议。他曾担任里根政府时期的副贸易代表，参与对日本出口到美国的汽车、摩托车、钢铁等产品提高关税和实行进口配额限制，从而迫使日本将部分汽车产业生产线迁至美国。近年，他曾多次批评中国通过“操纵贸易”从而使制造业的工作机会流入中国。可以预计他上台后，美国贸易代表办公室对中国启动贸易保护行动的概率将会大幅度上升。

注：RobertE. Lighthizer’s CV

特朗普新设的白宫国家贸易委员会及提名的主任彼得•纳瓦罗（Peter Navarro）将在后续的贸易政策制定中占据重要位置。2016年12月21日，特朗普宣布成立白宫国家贸易委员会，并提名加州大学欧文分校经济学和公共政策教授彼得•纳瓦罗担任该委员会主任。特朗普表示成立该机构将帮助总统制定缩减贸易逆差、促进经济增长和阻止就业岗位流向海外的贸易政策，以及为总统就贸易谈判的创新策略提供建议。特朗普提名的纳瓦罗学术成就一般，且已离开学界多年，近年来以炮制、传播带有民粹倾向的扭曲的经济观点闻名，他抨击中国贸易为不正当竞争、呼吁对中国实施惩罚性关税，曾在其 "Death By China" 的代表作中强调中国成为美国在经济、军事和政治等多方面的重大威胁。

特朗普提名的商务部长威布尔•罗斯（Wilbur Ross）也认同对中国强硬。以往商务部主要负责执行由美国贸易代表办公室所制定的贸易保护措施，例如反倾销、反补贴的调查等。但特朗普暗示其加强了商务部在贸易方面的权力，罗斯可能会参与白宫贸易政策的制定。这可能是因为他曾在美国总统竞选期间担任特朗普的核心圈子顾问，帮助制定了下调公司税率、扩大基础设施支出以及国际贸易方面的竞选政策。罗斯在华尔街因屡次收购倒闭公司而有“破产之王”之称，他信奉自由市场原则，但支持对美国的贸易协定进行重新谈判。他坚称任何贸易协定都需要从结构上精心设计，使其造福于美国。1月18日，罗斯在参议院为确认其提名而举行的听证会上表示，那些实行不公平贸易的国家应当受到“严厉惩罚”，而中国是世界上“保护主义最严重”的国家，他指责中国以低于生产成本的价格向世界市场“倾销”大量的钢铁和铝。

二战以来美国不断调整贸易政策以实现利益最大化

自二战以来，美国政府的外贸政策大致经历了三个阶段。

1）二战至20世纪60年代末，美国奉行多边自由贸易。二战结束后，美国作为世界上最强大、最领先的国家，为开拓全球市场倾销国内商品而推崇自由贸易。1947年，包括美国在内的23个国家代表在日内瓦进行关税谈判，签署关贸总协定。在美国强有力的支持下，后续的贸易谈判促使各国进行了较大幅度的关税削减，制成品关税率普遍由1947年的40%左右下降33-35%（肯尼迪回合）。在这个阶段，1962年美国国会制定《扩大贸易法》，扩大总统在处理对外贸易事务方面的权力，并对“豁免条款”规定了较严格的适用条件，使得贸易保护主义措施的实施变得十分困难。

2）20世纪60年代末至80年代中期，美国表面上鼓吹自由贸易，暗地里加强局部贸易保护。由于日本和欧洲经济迅速崛起，在汽车和半导体等方面具有很强的竞争优势，导致美国国内频现贸易保护论调。但美国坐享20余年自由贸易的好处，很难在短时间内扭转，因而美国表面上继续推动自由贸易，但暗地里已经开始加强贸易保护。在继续推动关贸总协定的多边谈判的同时，1974年美国国会通过《1974年贸易改革法》，出台著名的“301条款”，以反对不平等贸易为借口施加贸易保护措施，实际上形成一股“新贸易保护主义”的思潮。而以70年代石油危机为契机，美国在对外贸易中也大量采取管理政策，以加强政府对外贸的干预。

3）20世纪80年代中期至今，美国鼓吹“公平贸易”，推动区域主义以弱化多边协定。1985年，以里根总统宣布贸易政策行动计划为标志，美国贸易政策开始从自由贸易全面转向公平贸易，要求其他国家必须严格遵守国际贸易投资规则，以追求所谓账面上的“公平”。并以强硬的态度反对不公平贸易。期间对日本的一系列措施导致日本最终走向衰退。1988年，美国国会通过《综合贸易和竞争法》，制定了反倾销规避、反补贴的条款。在这一阶段，美国逐渐走向贸易单边主义和霸权主义，注重以国内立法而非协商的形式强调美国自身的单边管理，使贸易保护法律化。在这一时期，美国逐步淡化多边协定的作用，而推动区域主义，开始着手构建北美自由贸易区。

整体而言，美国在不同阶段采取不同的贸易政策，都是为了实现自身利益的最大化。同时，在美国贸易政策不断调整的过程中，国会赋予美国总统贸易保护相关的权力也越来越多，而这些权力主要集中在总统下属的美国贸易代表办公室手中。

特朗普主张的“美国优先”原则是美国一贯贸易政策的继承和发展。美国贸易政策的核心是实现美国自身利益的最大化，但同时又打着自由、公平的旗号。奥巴马主导的TPP强调了贸易规则要由美国来书写而非中国，这是美国贸易单边主义和霸权主义的延续。而特朗普则更进一步，比他的前任们更露骨，强调“美国优先”，开始放下以往的幌子，公开将美国的国家利益置于全球利益之上，具体包括提高关税，宣布部分国家为操纵汇率国等手段。特朗普宣布退出TPP也意味着他不再奉行区域主义，而转向更为狭隘的双边协定。

前景预测

“301条款”作为美国贸易救济措施之一，是美国实行贸易保护主义的重要手段。但是“301条款”过度强调美国单边利益，将本国的经贸法律和做法凌驾于他国法律之上，未能考虑到他国的利益，因此饱受争议。日本和欧共体分别于1995年和1998年挑战“301条款”，认为其违背了WTO有关规则，但是分别以达成协议、美国胜诉而结束。这进一步展示了“301条款”的巨大威慑力，往往其在正式动用之前，其它贸易伙伴就不得不与其达成协议从而实现了保护国内市场并打开国外市场的目标。

同时美国将贸易摩擦领域从传统劳动密集型产业（如纺织、玩具等）拓展到战略性新兴产业（如新能源行业）和知识产权，表明中美贸易摩擦焦点从平衡国际收支转向了产业竞争和争夺世界市场份额。预计未来随着全球市场份额竞争激烈化，除传统贸易领域（纺织、钢铁、纸制品等）继续“双反”频发外，资本技术集中行业将成为中美贸易摩擦的重灾区，而“301条款”可能越来频繁地成为美方向我国施压的贸易“核威慑”。

对于此种态势，已然成为全球贸易大国的我们：一是要保持平常心，不必畏惧；二是积极研究符合国际贸易惯例的反威慑、反报复法律手段；三是更为密切地开展双边贸易磋商，及时“有理、有利、有节”地化解贸易争端。

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