《金融监管治理——关于证券监管独立性的思考》
洪艳蓉 著
北京大学出版社2017年9月
中国证券监管体制（1998-2004）：
全国集中统一市场的日渐成熟与中央集权监管体制的建立
文 / 洪艳蓉，北京大学法学院副教授
CSSCI来源集刊《金融法苑》主编
节选自“第五章 中国证券监管独立性的检讨与制度完善”,将分五次连载
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一
中央集权监管体制的最终建立与《证券法》的颁布实施
“327”国债期货事件大大推动了我国证券体系中央集权监管体制的形成,这主要通过三个方面的工作来完成,除了上述的证监会在1996—1997年之间逐步上收沪深交易所监管权,1998年的两大步骤最终促成了中央集权监管体制的建立。第一步,1998年3月29日,根据《国务院关于机构设置的通知》(国发〔1998〕第5号),撤销国务院证券委,其职能被合并进证监会,后者成为国务院直属事业单位。根据1997年全国金融工作会议作出的使人民银行更好地履行其中央银行职能的要求,1998年5月22日,中国人民银行、证监会联合发布《证券类机构监管职责交接方案》,明确人民银行将其负责的证券类机构监管职责移交给证监会,使得证券监管权限进一步向证监会集中,改变了原来中央各部门共同参与证券监管的格局。第二步,也是至关重要的一步,1998年8月,国务院正式批准《证券监管机构体制改革方案》,明确提出“建立全国统一、高效的证券期货监管体系,理顺中央和地方监管部门的关系,实行由证监会垂直领导的管理体制”。根据这一改革方案,证监会相继与各地政府签署“证券监管机构交接备忘录”,地方证券监管机构一一脱离地方政府管理体系,移交给证监会,成为证监会的派出机构。以此为基础,证监会在全国设立了36个派出机构,建立起跨区域监管体制,实现了对地方的垂直领导。国务院办公厅于1998年9月28日印发了《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》(国办发〔1998〕131号)(以下简称1998年《证监会三定方案》),在其中确立证监会为国务院直属事业单位,是全国证券期货市场的主管部门,规定了证监会负有制定证券期货市场规章、统一管理证券期货市场活动、查处证券期货违法违规行为等多项职权,规定其设有发行监管部、市场监管部、机构监管部、稽查局、法律部等13个职能部门并规定了相应的人员编制。1998年12月29日,第九届全国人大常委会第六次会议通过《证券法》,并自1999年7月1日起开始实施。这部被称为“资本市场基本法的法律”的通过,改变了之前我国证券市场“无法有天”的状况,在框定资本市场证券发行和上市交易等主要制度的同时,也从法律层面正式确立了我国集中统一的证券监管体制。尽管《证券法》条文中使用的是“国务院证券监督管理机构”一词,并未对应实践中“中国证券监督管理委员会”的具体名称,所规定的职权(1998年法的第167条)也与1998年《证监会三定方案》的内容未必一致。1999年,证监会的36个派出机构正式挂牌;同年9月,证监会下发《派出机构内设机构设置方案及主要职责的通知》,2000年证监会专门成立了派出机构协调工作委员会。至此,证监会主导下集中统一的证券监管体制的设立最终完成。
1999年7月1日起开始实施的《证券法》确立了股票发行核准制,证监会逐步从原来的股票发行额度审批和指标分配管理走向新的股票发行监管体制,于2001年3月17日宣布取消股票发行审批制,开始实施股票发行核准制之下的“通道制”。2001年3月29日,中国证券业协会下发《关于证券公司推荐发行申请有关工作方案的通知》,规定由证券公司一次推荐一定数量的企业申请发行股票,证券公司对拟推荐的企业逐一排队,按序推荐(“自行排队,限报家数”),到2005年1月1日这种“通道制”被“保荐制”取代而废除时,全国83家证券公司共拥有318条通道。“2001年配额制的取消,地方政府对企业上市不再具有决定权了。地方政府退出正式的企业上市挑选流程。”在实行股票配额制的时期,不少地方为谋求资金聚集带动地方经济发展、拓展税收收入及增加当地所发行股票的流动性等利益,纷纷设立地方证券交易中心。这些地方交易中心尽管活跃了当地的证券交易,但许多并未经过中国人民银行总行或者证监会的审核与确认,在日益激烈的逐利活动竞争中产生了诸多不规范行为,造成了巨大的金融风险隐患。也因此,国务院办公厅于1998年6月22日转发证监会关于《清理整顿场外非法股票交易方案》,决定由证监会领导、组织和协调清理整顿场外非法股票交易工作,对所有未经国务院批准擅自设立的产权交易所(中心)、证券交易中心和证券交易自动报价系统等机构,所从事的非上市公司股票、股权证等股权类证券的交易活动进行清理整顿。在这一过程中,用于解决法人股流通的全国证券交易自动报价系统(STAQ)和NET系统于1999年9月9日停止运行,随着2003年6月28日海南证券交易中心的关闭,全国所有地方证券交易中心全部被关闭。总之,通过审批制向核准制的转换,把上市资源的分配通过自己监管下的证券公司的排队申请进行管理,证监会进一步强化了对股票发行的集权管理;而通过清理整顿场外非法股票交易,将证券交易活动集中到自己监管下的沪深交易所进行,证监会进一步促进了全国集中统一市场的成熟,为其更好地发挥监管职能,实现所担负的监管目标奠定了坚实的权力基础和市场基础。
二
证监会的“救市”行动与市场的动荡发展
尽管1997年发生的东南亚金融危机未直接波及国内证券市场,但为防范金融风险,监管层还是采取了一系列降温措施。1997年5月10日,国务院决定将证券(股票)交易印花税从3‰调整为5‰;5月16日,证券委确定当年股票发行额度为300亿元;5月22日,证券委、人民银行总行和国家经贸委联合发文,严禁三类企业(指国有企业、国有控股企业和上市公司)入市;6月6日,人民银行发布通知,严禁银行资金违规流入股市。而从1998年4月开始历时一年半的五项金融市场秩序整顿工作,暴露出过去资本市场发展不规范的种种问题,更面临着如何有效解决整顿中发现的问题,恢复市场秩序并激发市场活力,以支持经济进一步发展的挑战。在一系列不利的外部因素和加强调控政策的综合作用下,上证指数从1997年5月22日大跌120点,开始了长达两年的“持续调整”,上证指数甚至在1999年5月17日的盘中跌至1047.83点的历史低位。
面对证券市场的持续低迷,刚刚组建起集权体制的证监会延续之前行政干预市场的做法,再次担纲起“救市者”的角色。在时任证监会主席周正庆的主导下,证监会提出的搞活市场六项政策建议获得了国务院的批准,这些政策建议在向外透露后引发了1999年的“5·19”行情,证券市场在科技股、网络股的带动下快速上涨,各类资金持续跟进。1999年6月15日,时任证监会主席周正庆亲自主持撰写了《坚定信心规范发展》一文,并以《人民日报》特约评论员名义在第二版头条发表。文章指出“5·19”行情不是过度投机,属于正常的恢复性上升,当前证券市场具备了长期稳定发展的基础,各方面都要加倍珍惜证券市场的良好局面,清楚地表露了监管者对股市发展趋势的判断和态度。在这种行政举措的利好支持下,证券市场开启了长达两年的牛市,上证指数于2001年6月14日冲到盘中2245.44点的历史高位。对于再次运用《人民日报》社论等方式干预市场的做法,时任证监会主席周正庆后来回忆说,“这个文件以前,股市一年半的持续低迷。我们当时分析觉得不正常,对经济发展不利。股民被套住,作为证监会,作为领导者,对这个问题要关心啊,这是群众利益问题啊”;面对被审计署查出重重问题的证券公司,他认为“你得有一个区别对待,你不能脑子一热全部处理,那处理了以后资本市场就完了。一个增资扩股,把这个保证金补上。一个是通过当年的利润,把好的大体上都救活了”。谈及这次救市的效果时,他说“我一直认为五一九行情是正确的,是一种恢复性的增长,对中国资本市场,它的利大于弊”“中国的资本市场要有政策的引导”。当然,有研究者对这种行政干预的做法表达了不同的看法,认为“这种为了完成政府调控目标而人为干预股价,用市场增资扩股的资金和市场上升的收益弥补机构违规亏空的做法,形成了中国证券市场中较长时期持续存在的政府监管特色”。“在上市公司业绩没有明显提升的情况下,‘5·19行情’是靠政府政策强行‘起飞’的,直接导致了‘三高一低’(高指数、高股价、高市盈率,低业绩)的现象,为日后的暴跌埋下了巨大隐患”。事实上,不管“5·19行情”的动机和最终所起的作用如何,客观上是监管者再一次用行政干预的方式影响证券市场的发展,在《证券法》颁布实施之后不仅未减弱此前这种行政化的做法,反而更加重了“政策市”的色彩,这对未来资本市场的健康发展可能造成巨大的伤害。
2001年6月14日,上证指数在上升到2245.44点的历史高点后,开始掉头向下,到同年的11月9日已累计下跌30%。引发市场持续下跌的因素,除了股市短期内上涨过快的自然回调,上市公司业绩无明显改善,缺乏长期向上的经济基础之外,主要有:(1) 2000年10月《财经》杂志通过《基金黑幕——关于基金行为的研究报告解析》一文报道了基金业存在“对倒”“倒仓”等违法违规问题,引发了市场对基金功能的广泛讨论与质疑。(2) 2001年6月12日,国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》,采用存量发行,原则上采取市场定价的方式正式启动国有股减持,由于把高价减持和首发、增发“捆绑”起来的方案不够成熟,造成对公众投资者的不公平,严重损害了投资信心,大盘当日下跌1.78%,证监会报经国务院最终决定于10月24日起暂停国有股减持,但国有股如何减持此后却成为悬在中国资本市场发展头上的一把利剑。(3) 之前在配额审批管理下,通过财务包装上市的一些公司在这个阶段陆续暴露出种种问题,出现了琼民源、红光实业、东方锅炉、大庆联谊、郑百文、银广夏、忆安科技等一批恶劣的财务舞弊案,在极大地损害投资者权益的同时也严重挫伤市场的投资信心,并引发了各界关于“股市赌场论”及“中国股市应何去何从”的社会大讨论。在上述多种因素的综合作用下,尽管《人民日报》于2001年11月10日发表了《中国股市不能推倒重来》一文止住了股市凶猛的下跌趋势,但股市的发展随后却进入了长达五年的熊市,甚至出现了2005年6月6日上证指数盘中见998.23点的历史低点。
三
“国九条”的出台及证监会强化监管能力的改革
面对濒临推倒重来危机的资本市场,2004年1月31日,国务院发布了被称为“国九条”的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》(国发〔2004〕3号),将大力发展资本市场上升到国家重要战略任务的高度,指明了推进资本市场改革开放和稳定发展的任务是:“以扩大直接融资、完善现代市场体系、更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用为目标,建设透明高效、结构合理、机制健全、功能完善、运行安全的资本市场”,资本市场战略地位的确立和未来发展前景的明确,带给市场重大利好,为2005年即将启动的市场行情奠定了坚实的政策基础。当然,这些宏伟目标的实施与实现,客观上需要建立一个更强大和更有效的证券监管机构。事实上,尽管证监会在这个阶段通过整顿全国证券交易市场,上收监管权,建立了集中统一的证券监管体制,但面对规模日益庞大的资本市场不断提出的各种挑战,以及多元化市场参与者的丰富需求,如何完善自身并寻求行政举措之外更有效的市场引导方式,成为迫切需要解决的问题。值得注意的是:其一,由于屡次市场动荡严重损害了投资者的权益,“政府监管机构也因为舆论的倒逼而走上了一条‘大力保护投资者,特别是社会公众投资者的合法权益’的道路”,“保护投资者的合法权益”被写入《证券法》第1条,成为监管者的主要监管目标之一,改变了之前证券市场主要为国企改制和融资服务的功能定位。为贯彻落实“国九条”,2004年12月8日,证监会发布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》,通过实施一系列有利于社会公众投资者的制度设计,推进投资者保护目标落到实处。其二,作为中央集权的证券市场监管机构,证监会需要履行全面的证券市场监管职责,巨额的工作量和市场监管的复杂性,尤其是这一阶段对大量爆发的违法违规行为的查处,都严重考验着监管机构的执法资源与执法能力。2001年8月9日,为贯彻《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》(国发[2001]11号),召开了全国证券稽查系统工作座谈会,时任证监会主席周小川做了《进一步提高稽查办案效率,努力开创稽查工作新局面》的重要讲话。据此,证监会决定将稽查局更名为稽查一局,并成立稽查二局,逐步建立起“明确分工、系统交办、适度交叉、协调配合”的新稽查工作体制;2002年4月,证监会下发《关于进一步完善中国证券监管管理委员会行政处罚体制的通知》,决定将案件调查与处罚决定分开,建立调查权与处罚权相互配合、相互制约的机制(“审查分离”制度),并为此专门设立了行政处罚委员会专司案件审理。2004年,证监会根据《关于中国证券监督管理委员会派出机构设置和人员编制的批复》,将各地派出机构统一改名为证监局,并试行辖区监管责任制,之前的派出机构协调工作委员会也更名为派出机构协调部。总之,证监会在上收监管权之后,逐步通过一系列措施完善了自身的组织结构和内部管理,建立对下级派出机构的垂直领导并构建全系统的协调机制,初步建立起现代合理的证券稽查体制。然而,1998年《证券法》的规定,更多的是注重证券发行与交易审批事务的规范,给予证券监管机构的执法权限和法律手段都相对有限,正像前证监会主席周正庆在回忆查处亿安科技股票操纵案时提到的,“当时亿安科技这件事我们得到一个教训,证监会没有冻结权。本来要罚他4亿多,而且账上有钱,刚刚宣布要罚款,他把钱划走了,等你要罚款时钱没了。”也因此,如何通过《证券法》的修订和监管改革,赋予证券监管者更多的监管职权和手段,成为下一步证监会自身改革的重点。
——节选自《金融监管治理》第五章（由于篇幅限制，已省略注释）
