臧云鹏 非官芳解读之九十七
【按语】《中国国情国力》（主管单位：国家统计局，主办单位：中国信息报社）2021年第四期（总第339期）刊登了臧云鹏撰写的《探析国家粮食安全产业带建设》一文，并在“本期导读”第一位进行了介绍和推荐。“非官芳解读”转发于此，以享网友。因篇幅较长（共9415字），为方便阅读，分三期刊发。
非官芳解读
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今年中央一号文件和政府工作报告分别提出建设“国家粮食安全产业带”。与以往的粮食生产功能区、粮食生产核心区、粮食生产优势区不同，国家粮食安全产业带重在产业而非生产，与平面的“区”相比，立体的“带”包括了从餐桌到田间的各个环节。本文从全产业链的角度对国家粮食安全产业带进行分析。
一、“国家粮食安全产业带”的内涵
“国家粮食安全产业带”这一概念包含两方面内容：一方面，“粮食安全”是一个国际上通用的政策用语，冠以“国家”二字，又有我国现时政策中所特指的含义；另一方面，在“国家粮食安全”后面缀以“产业带”三个字，反映出一个新的视角，即从生产到消费的全产业链的角度审视国家粮食安全。其建设过程又比简单的生产有了丰富的内涵。
（一）联合国粮农组织对“粮食安全”的定义及指标
国际上“粮食安全”的概念最早是由联合国粮食及农业组织（FAO）提出，其内涵十分简单，即粮食产量要保证生存需要
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。后来在保证产量的基础上，又将库存概念和购买力概念增加到粮食安全的内涵之中
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。1993年FAO第三次定义了粮食安全的含义
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，粮食安全融入了营养的概念。可见，粮食安全的内涵随着生产力和消费需求的变化而不断更新。
为了方便各国和各地区评价粮食安全，FAO于1974年召开的世界粮食大会上提出了粮食安全系数
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的概念，后又采用了两个指标来衡量粮食安全。一是自给率
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；二是进口依存度
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。目前，FAO主要使用库存消费比、主要谷物出口国供应量和市场需求量之比、主要出口国每一种谷物的期末库存量与其总消耗量之比、谷物产量变化率、低收入缺粮国谷物产量变化率、不包括中国和印度的其它低收入缺粮国总产量变化率、谷物价格指数七个指标对世界谷物形势进行监测。
（二）新时期我国粮食安全战略的内涵及指标
中央级文件中首次使用“粮食安全”一词始于1993年。改革开放后，农民种粮积极性得到提高，粮食产量迅速增加，但受市场规律的影响，粮食产量出现周期性波动。1993年印发的《中共中央 国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，既认识到增产的压舱石作用，又敏锐地注意到粮食销售的重要性。在提出粮棉主产区概念的同时，要求主销区和主产区签订长期购销合同。1998年，粮食安全的概念再次出现在中央文件中。其间接起因是1997年亚洲金融危机对国内粮价的冲击。同年10月印发的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》首次提出，“立足国内保障粮食基本自给”的战略思想，保障基本自给的立足点是“保障农民种粮积极性”，同时提出国家建立粮食风险基金、储备和保护价收购制度来解决粮食流通环节的安全问题。2005年，国家粮食安全被写入中央一号文件。粮食增产仍为第一要务，增产路径从提高农民积极性转为农业基础设施建设和科技进步。2007年中央一号文件提出在继续保持增产的同时提高粮食品质，反映出我国粮食数量和质量双安全的新内涵。2013年的中央经济工作会议从粮食自给率的角度提出了新时期的粮食安全观：“谷物基本自给、口粮绝对安全。”
（三）国家粮食安全产业带的产业结构和空间布局
改革开放前，我国粮食安全面临的问题就是人们的生存需求与粮食供应数量的严重不足的矛盾，因此粮食增产成为粮食安全政策的一条主线。改革开放后，影响粮食安全的主要因素转化为供求关系的波动。政策的注意力从农业生产扩展到市场需求和商品流通，直至主产区和主销区的协作。2008年后，粮食安全的政策触角推进到了消费者。2009年中央一号文件提出了“全程监控”的说法。至此，国家粮食安全的内涵覆盖了从生产到加工、物流、销售和消费的全产业链。
国家粮食安全政策在空间上于1994年首次提出主产区的概念。在2001年的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中，划分了粮食主产区、产销平衡区的版图。历史上的南粮北运，在新的国家粮食安全视野中表现为北粮南运、中粮西运。2006年，十届全国人大四次会议上通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。2008年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“永久基本农田”的概念。2017年印发的《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》又以永久基本农田为基础，提出建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的“两区”概念。2019年国务院办公厅印发的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》又提出，到2022年集中力量建设10亿亩高标准农田。至此，国家粮食安全产业带的内涵架构基本成型。
二、保障数量安全的粮食生产功能建设
国家粮食安全首先包含粮食产量的安全，而集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田是保障粮食数量安全的物质基础。2017年印发的《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，把粮食安全中的数量安全落实到了田间地头。
（一）粮食生产功能区与粮食自给率的关系
建设粮食生产功能区的概念是2010年浙江省最先提出的，浙江作为一个由主产区演化为主销区的省份，提出粮食生产功能区的概念实际上是为保障粮食自给率提供了一条途径，而从一个试点到全国实施这一政策经历了7年的时间。根据《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，粮食生产功能区共9亿亩，占耕地总面积（20.3亿亩）的44.33%，占永久基本农田（15.46亿亩）的58.21%。其中6亿亩用于稻麦生产、划定重要农产品生产保护区2.38亿亩（与粮食生产功能区重叠8000万亩）。这是第一次明确粮食安全的数量安全的具体指标。2020年底，9亿亩生产功能区已经如期划定完毕，并基本完成上图入库，精准落实到地块。
（二）警惕主销区和产销平衡区耕地“非粮化”
2016年以后，在调整种植结构、去库存过程中，某些省份出现了过度调减谷物播种面积的现象。河北、山东、江苏等主产区省份2017－2019年粮食播种面积连续下滑，13个主产区2019年粮食播种面积共比2016年减少2707.17万亩，整个产销平衡区共减少1856.96万亩，全国一共减少4749.67万亩。对此，有关部门经过调查，发现各地出现了三种明显的倾向：一是一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，没有把从玉米调减出来的面积及时地转化为其他粮食品种的种植，出现了“非粮化”的现象。二是一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘。三是一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等。基于此，国务院办公厅于2020年11月印发了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，对耕地利用确定了优先次序：首先，永久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。其次，一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。第三，在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产。
（三）粮食生产功能区建设的关键
2019年我国粮食播种面积比2016年减少了4700多万亩，但是粮食产量并没有减少，还增加了340万吨。究其原因，2019年粮食作物单产量比2016年增加了11.72公斤。这一情况反映出，虽然我国粮食安全遭遇了耕地和水资源瓶颈，但是通过科技创新，可以找到新的保障粮食安全的突破口。国家统计局数据显示，2019年我国粮食单产量为381.00公斤，比改革开放之初的1978年（168.49公斤）增加了212.51公斤，增幅达126.13%。比1949年68.62公斤，增加了312.38公斤，增幅为455.23%。单产量的不断提高是我国在土地和水资源长期制约的前提下，提振粮食总产量的最根本动力。
原农业部2014年发布的数据显示，我国每年推广使用农作物主要品种约5000个，自育品种占主导地位，做到了“中国粮主要用中国种”。不过，部分谷物品种亩产量距离美国等发达经济体尚有较大差距。如据美国农业部数据，2018年美国玉米亩产量为738公斤，而我国玉米平均单产量为407公斤，仅是美国的55%。因此，我国粮食生产功能区建设的关键是提高亩产量和振兴种业。
