编者按
财政是国家治理的基础和重要支柱。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，财政部组织开展地方财政科学管理试点工作，旨在通过系统集成、协同高效的改革创新，推动财政治理体系和治理能力现代化。在试点工作不断走深走实之际，本报推出“加强财政科学管理 提升财政治理效能”特刊，集中展示部分省份的试点改革实践成效，深度阐释财政科学管理的理论内涵和深化路径，以飨读者。
江苏 ：“变”中开局 “治”上见功
苏望月
“江苏等经济大省处在改革开放前沿，要在研究新情况、解决新问题上下功夫、出经验”。今年3月5日，习近平总书记参加十四届全国人大四次会议江苏代表团审议时，对江苏提出殷切期望。
作为经济大省、财政大省，江苏一般公共预算收支规模长期居全国第二、长三角第一；在扛牢“经济大省挑大梁”使命责任的同时，也面临财政收入增长承压、刚性支出需求不减的现实考验。
在财政紧平衡背景下，加强财政科学管理，提升财政管理系统化、精细化、标准化、法治化水平，成为财政部门的现实需要和必然选择。2025年，江苏入选全国财政科学管理试点省份，以此为契机，江苏财政全力推动全省财政工作实现理念之变、目标之变、工具之变、管理之变，自我加压开展全部11项试点任务已全面见行见效，财政治理体系更加健全完善，财政治理能力更加精进高效，财政服务高质量发展的支撑保障作用更加坚实有力。
理念之变：跳出“收收支支”，树立“大财政”理念
江苏财政管理的变革之路，始于深层次的思维转变。
作为国家治理的基础和重要支柱，财政的作用不局限于简单的收收支支。江苏鲜明提出“大财政”理念，引导全省财政干部始终牢记“以政领财、以财辅政”，跳出收支、透过账本，主动站在经济社会发展全局的高度谋划财政工作。
“我们凝练提出‘两步工作法’。”江苏省财政厅负责人介绍，一是“上前一步”思考问题、提出建议。在“多不多、少不少”前先问“该不该、好不好”，通过财政专报等方式积极向省委、省政府建言献策。二是“退后一步”筹措资金、推动落实。政策出台后及时转向服务保障和管理监督，为政策落地见效提供有力支撑。“既‘敢于说不’，又‘善于说行’，在‘大财政’理念的指引下，财政部门不仅要履行好资金保障职责，更要成为党委、政府科学决策的得力助手。”上述负责人表示。
今年年初，江苏省财政厅出台《践行“大财政”理念工作导则（试行）》，围绕决策、执行、深化三个阶段，一体化部署预算资金安排、财政风险防控、财会监督和绩效管理、国有资产管理、财税体制改革等五个典型场景，形成务实管用的操作细则，推动“大财政”理念融入财政管理全链条。
“一盘棋”的工作格局是“大财政”顺畅高效运转的关键。财政科学管理不仅是财政部门一家的事，江苏着力构建横向协同、纵向贯通的治理体系：横向上，建立“财税协同、厅局会商、业财融合”的工作机制，形成跨部门跨领域工作合力；纵向上，由省工作专班牵头抓总，联动各市县同步攻坚，实现上下贯通、同题共答。
“在各方的共同努力下，如今，‘大财政’理念已成为江苏财政系统最鲜明的标识和最广泛的共识。”上述负责人表示。
目标之变：从“当期平衡”到“长远可持续”
思路一变天地宽。从全局视角研判问题、从短期变化把握长远，江苏财政管理的目标随之深刻调整：不仅保障当期运行，稳住当下财政基本盘，更着眼跨周期，为更长时间的紧平衡做足准备。
基于上述考虑，江苏在全国率先出台推动财政可持续发展的意见，围绕“开源、节流、增效”系统发力。
在开源方面，主要是对内挖潜、盘活存量。
全面激活存量资金，在全国率先探索规范计提住房公积金贷款风险准备金，全省共盘活公积金增值收益约336亿元，支持市县补充可用财力。另外，以省级预算单位账户资金管理机制改革为例，江苏在全国最早启动、最彻底推进这项改革，主要是紧抓“动态零余额”和“集中收付”两个关键，坚决推动单位账户资金回归财政资金的本质属性。一方面，重塑“单位零余额（基本）账户+单位资金专用存款账户+其他特殊用途账户”的单位账户体系；另一方面，明确单位取得全部收入原则上纳入财政代管专户管理，纳入代管的非财政拨款资金支付业务按照财政拨款资金支付规则执行。“截至目前，共清理撤并账户近四分之一，归集统管资金341亿元，预算单位账户统设、资金统管、集中收付、分账核算的动态零余额化管理体系初步建成，进一步强化了资金统筹和预算约束。”江苏省财政厅国库处负责人介绍。
系统推进国有资产盘活利用工作，着力构建全省国有资产监管“1+1+N”制度体系——制定加强国有资产管理、完善国有资产监督体系两个综合性文件，出台行政事业性国有资产配置、使用、处置等配套制度，率先建成全省国有资产智慧监管平台，实现对国有资产的全生命周期监管。今年着重运用资产证券化方式盘活国有资产，截至7月底，推动各地上市发行14单不动产投资信托基金（以下简称“REITs”）产品，其中机构间REITs发行3单，募集资金20.75亿元；类REITs发行11单，募集资金140.49亿元。
数据显示，江苏省2024、2025连续两年一般公共预算收入达万亿元；今年1—7月完成6958.17亿元、增长2.3%，其中税收收入完成5474.2亿元、增长4.7%，税收占比78.7%，财政运行稳中向好态势持续巩固。
在节流方面，主要是把紧日子过成常态。
江苏财政坚持过紧日子，既坚持“小钱”精打细算，更避免“大钱”大手大脚，不该花的坚决不花，以严密的制度划定财政资金使用“红线”。建立“低效核减”机制，连续两年执行率低于70%的项目坚决扣减预算；严管政府投资项目，编制财政“十五五”规划，建立财政可承受能力评估机制，未列入规划、评估不通过的项目一律不安排预算。2026年，省级部门公用经费压减超3%，资金审核的关口把得更严、支出的口子扎得更紧。针对事业单位这个预算管理链条中相对薄弱、易被忽视的环节，制定进一步提升省级事业单位财务管理规范化水平的意见，加强高校、医院等事业单位分领域管理，坚决管住资金“跑冒滴漏”。
在增效方面，主要是把钱花在“刀刃”上。
江苏财政坚持将财力集中投向发展紧要处和民生急需上——民生支出占一般公共预算支出比重稳定保持在77%以上，就业、医疗、养老、教育等领域民生保障网织得更密更牢；2025年以来全省财政科技支出累计达1017亿元，重点投向基础研究、重大创新平台建设和关键核心技术攻关，紫金山实验室在6G技术、未来网络等领域取得一批国际先进成果，苏州实验室等国家级创新平台提速建设，创新活力竞相迸发；2024年以来统筹超600亿元资金支持消费品以旧换新，为消费市场注入强劲动能；高质量推进专项债券“自审自发”试点工作，2025年以来全省累计发行用于投资建设项目的新增专项债券2101亿元，预计带动投资近1.5万亿元；“十四五”以来累计安排资金超1800亿元，系统推进全域生态环境治理，太湖已连续18年实现“确保饮用水安全、确保不发生大面积湖泛”目标。
从“增收”到“节流”再到“增效”，并非各行其是、各自为政，而是构成逻辑严密、协同发力的有机整体，推动江苏财政治理能力进一步提升，为全省重大战略任务实施和基本民生保障提供有力支撑。
工具之变：变“无偿拨付”为“牵引撬动”
目标定了，工具要跟上。江苏财政着力创新政策工具，2025年率先出台财金联动支持实体经济20条措施，构建起“前有增信、中有贴息、后有风险补偿”的全链条政策体系，今年全力落实好国家财政金融协同促内需一揽子政策，推动支出方式从“无偿支持”向“更多牵引撬动”转变，放大财政资金杠杆效应。
“通过增信、贴息、风险补偿，让金融机构更加愿贷、能贷、敢贷。初步估算，江苏省财金协同政策体系每年可撬动各类金融资源近7000亿元，财政资金‘四两拨千斤’作用有效发挥。”江苏省财政厅金融处负责人介绍。
其中，在增信方面，江苏搭建起系统完善的政府性融资担保体系，全省有79家政府性融资担保机构，实现省市县三级全覆盖。2025年省财政下达担保费补贴5.63亿元，为广大中小微企业提供低费率融资增信服务。组建省信用增进公司，帮助民营企业提高市场认可度，今年上半年全省民间投资专项担保计划业务规模超200亿元。在贴息方面，江苏财政推出丰富多样的贴息产品，涵盖制造业、现代服务业、智能建造等多个领域。今年财政金融协同促内需一揽子政策出台后，中央财政对企业设备更新贷款贴息1.5个百分点，省级财政叠加贴息0.5个百分点，有效降低了企业融资成本。在风险补偿方面，江苏建立普惠金融发展风险补偿基金，对符合条件的政银合作产品，由基金提供最高达85%的风险补偿，推动银行放贷积极性进一步提升。
着眼于发挥市场配置资源的决定性作用，江苏推动组建省国金集团，打造金融股权投资、金融资源协同、防范化解金融风险、控参股金融企业股权管理、受托管理国有金融资本“五大平台”。集团运作一年多来，股权投资、基金投资、金融协同、交易市场、资产管理等业务布局顺利展开，已完成投资200亿元，首年即实现投资收益超10亿元，并与6个设区市建立财金联动协同降成本机制，有效推动设区市压降融资成本。同时，为提升政策可及性，江苏打通预算管理一体化系统与省“一企来办”平台，通过大数据精准匹配推送惠企政策，符合条件的企业无须提交任何申请材料即可享受资金支持。2025年以来，全省已有18.6亿元财政资金实现“免申即享”拨付，惠及企业超9000家。
管理之变：以“系统重塑”提升财政治理效能
自编制2025年预算起，江苏全省打破传统的“基数+增长”模式，转而实行以“零”为起点的预算编制方式——所有支出不与往年基数挂钩，全部重新审核安排，建立“应保尽保、该省尽省、有保有压、讲求绩效”的分配机制；推动省级专项资金管理实现系统性重构、整体性提升，2026年整合专项资金至29项、较2024年减少54.7%；分步骤、分类别推进省级支出标准体系建设，现已出台标准118个，预计今年将实现支出标准体系全覆盖。2026年预算编制中，通过零基预算审核，累计压减“小而散”专项及非刚性支出约180亿元，全部调整用于科技创新和民生保障重点领域。
“深入学习和运用‘大财政’理念工作导则，我们将稳步推进2027年省级零基预算编制向更深层次、更宽领域拓展升级，主要考虑是更加注重全口径收入统筹与支出源头管控、规划引领和跨期平衡、支出优化与效益优先、多元协同与政策联动。”江苏省财政厅预算处负责人介绍。
以零基预算改革为引领，江苏财政同步强化绩效管理和财会监督，着力提升资金使用的合规性、有效性。
其中，在预算绩效管理方面，主要是强化成本效益理念。制定《江苏省全面推进成本预算绩效管理实施方案》，逐步建立“预算申请测成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本”的全过程成本绩效管理体系。2026年围绕政府投资、城市运转、民生保障、行政运行四大领域，将36个重点事项、168个项目纳入成本绩效考核，涉及财政资金约130亿元。在财会监督方面，全国首部财会监督专门地方性法规《江苏省财会监督条例》于今年3月1日起正式施行，江苏财会监督工作步入法治化轨道；省级层面已连续3年开展财会监督专项行动，累计检查各类单位2.18万家，严肃查处典型案件，有力发挥了警示震慑作用。
科学管理的未来方向是数智工具赋能。当前，江苏加快推进数字财政建设，出台“人工智能+”财政科学管理行动方案，聚焦预算编制、绩效管理、执行监控等10个方面，以场景化AI应用激活财政数据要素，以专用安全网关守住数据底线，切实推进每一笔资金可管控、每一项业务提效能、每一步流程可追溯，为全省财政高质量可持续发展注入数智动能。同时，扎实推进财政领域数字人民币应用试点，试点项目已于7月顺利上线运行，覆盖财政补贴发放、日常报销、运维采购等支付场景，实现财政领域数字人民币应用历史性突破。
“我们注重将成熟做法和有益经验研究固化为长期机制，截至目前，试点已形成189项制度性成果。实践证明，财政科学管理不是简单的技术修补，而是一场从理念到能力的系统重塑。我们将坚持以‘大财政’思维谋全局、以可持续目标定方向、以多元工具增效能、以刚性约束管长远，实现财政管理水平整体跃升，为全省经济高质量发展和人民群众安居乐业持续保驾护航。”江苏省财政厅负责人表示。
来源：中国财经报
作者：苏望月
通讯员：刘 岳 林晧晨
编辑：张袁
