京沪新城对话：寻找北京平原新城建设的破题之钥

作者：侯佳祺 华略智库京津冀协同发展研究院研究经理

来源：上海华略智库（ID: HUALUETT）

在全球超大城市的发展历程中，新城建设始终是破解城市难题、重塑空间格局的关键一招。北京与上海，作为中国的两大核心城市，在新城建设方面各自进行了深入的探索与实践，其经验与成果具有重要的借鉴意义。本文将通过对京沪新城建设的深入对比与分析，探寻北京平原新城建设的破题之钥，为推动中国超大城市高质量发展贡献智慧。

全文6657字，阅读约17分钟

建设新城，是全球超大城市破解发展难题、促进空间协调与经济社会持续发展、提升城市竞争力的重要经验。

京沪作为中国两大超一线城市，早在上世纪末就开始探索建设郊区新城，疏解中心城区人口，优化城市空间布局，打造郊区发展的重要载体。“十四五”初的2021年，上海提出规划建设嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城；“十四五”末的2025年2月，北京市召开“深入落实京津冀协同发展战略 推动平原新城高质量发展”主题新闻发布会，宣布推进顺义、大兴、亦庄、昌平、房山五大平原新城建设。

京沪不约而同推进郊区新城建设，背后体现了城市发展理念从“单中心”的极化发展向“多中心”“网络化”“都市圈”的演变，也意味着城市功能布局、空间格局、发展重心的重大变化。

本文通过对京沪新城建设的对比，借鉴上海五个新城建设的经验，对北京推进五个平原新城建设提出若干思考和建议。

3.0时代京沪新城建设的殊途与同归

我国新城建设先后经历了三个时代：

1.起步探索的1.0时代。20世纪50、60年代起，新城建设多以卫星城的形式出现，主要为了缓解中心城区的人口压力和产业发展空间不足的问题。如北京的通州镇，作为北京城东部的门户，承担着交通枢纽物资集散的功能；还有上海的闵行卫星城，位于上海市区西南部，1958年被规划为以机电工业为主的卫星城，上海汽轮机厂、上海电机厂、上海锅炉厂、上海重型机器厂等大型企业纷纷落户于此，成为全国性生产大型电站和各种机电设备的重要基地。

2.功能完善的2.0时代。进入21世纪，上海首次提出“郊区新城”的概念，意在增强郊区综合实力。新城的发展更关注大规模的基础设施建设和公共服务配套完善，注重提升产业升级和城市功能的多元化。如上海的松江新城，在上海“十五”规划中提出加快松江新城发展，突出旅游、汽车、商贸、港口等特色功能，并且要求“综合考虑城镇的功能定位、历史文脉等因素，借鉴国外特色风貌城镇建设的经验，引进国内外不同城市和地区的建筑风格”。

3.全面发力的3.0时代。2020年后随着京沪新城相继推出新的实施方案，我国超大城市新城建设跳出“中心城+郊区”的传统二元空间模式，意味着新城的定位不再从中心城区出发，而是要发展成为具有辐射带动作用的独立性综合性的节点城市，更加注重“人城产”融合发展。如上海的嘉定新城、松江新城、青浦新城、奉贤新城、南汇新城五个新城，将成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市；而北京的顺义、大兴、亦庄、昌平、房山五大平原新城，更加突出内联中心城区、外携津冀的重要节点作用。

从功能定位看，北京作为我国首都，五个平原新城建设主要服务于京津冀协同发展，加快功能项目和创新资源导入，高标准配套交通和公共服务，高起点布局适宜产业，高浓度集聚创新要素，承担首都功能疏解和区域联动双重任务，将其培育成能够带动首都乃至京津冀高质量发展的重要增长极。

上海作为我国经济中心，五个新城建设是塑造上海多中心、多层级、多节点的网络型城市的重要战略空间，要按照产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利的要求，将其建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市，更强调独立的城市功能和区域辐射能力。

从空间布局看，北京五个平原新城环绕在中心城区周围，形成一个环状区域，宛如一条紧密相连的纽带，成为北京核心区向外辐射的关键衔接之地。这种环状布局使得平原新城在区域协同发展中扮演着重要角色：内联中心城区，有效承接中心城区的适宜功能和产业转移，缓解中心城区土地、人口的压力；外携津冀地区，与周边地区在产业协同、科技创新、基础设施建设等方面开展了广泛的合作，共同推动了京津冀协同发展。

上海五个新城虽同样环绕在上海中心城区周边，但其布局思路更倾向于多中心分散发展，使五个新城成为独立的综合性节点城市，与长三角城市群中的其他城市一样，共同发挥着重要的纽带和战略支点作用。

从产业发展看，北京新城产业发展主要承接中心城区的非首都功能疏解，如生物医药、装备制造、先进能源等中心城区的研发制造产业逐步搬迁至周边新城或其他地区，为高端服务产业腾出发展空间。上海新城产业多以先进制造业和现代服务业为核心，如青浦新城以信息技术为代表的数字经济为主导，打造青浦华为练秋湖研发基地，推动数字经济与实体经济深度融合；松江新城以智能制造装备为主导，依托G60科创走廊，打造“长三角G60科创之眼”，吸引了大量智能制造企业和创新资源集聚，形成具有全国竞争力的产业集群，成为推动长三角一体化的重要增长极。

从人口吸引看，北京新城通过一系列政策措施，如出台“全龄友好购房支持政策”，对城区老年家庭（60周岁及以上）购房，并把户口迁至项目所在地的，给予一定的支持政策，推动城区人口向平原新城疏解。上海新城则重点吸引包括高技术人才、应届高校毕业生、海外人才、社会事业人才等多样化人才在新城集聚，2023年进一步优化与中心城区差异化的落户政策，放宽新城的落户条件，努力将上海新城建设成为海内外年轻人向往和青睐的首选地。

京沪新城差异化建设的背后，反映了不同城市的发展理念和发展需求，暗含着我国超大城市新城建设范式的代际差异：上海在解决“卫星城空心化”历史欠账，北京在探索“非首都功能疏解”新路径。

与此同时，两地新城在发展过程中也存在着深层次的共性问题。

比如，如何破解“睡城困境”？位于北京的回龙观（昌平）、天通苑（昌平），上海的泗泾（松江）、江桥（嘉定）都是全国知名“睡城”，大部分人早上涌到中心城区，晚上又涌回“睡城”，造成巨大的钟摆式城市交通，职住分离现象严重。

又如，如何平衡公共资源的供需关系？两地的新城在人口快速增长的情况下，对住房、教育、医疗等公共资源和外部配套的需求急剧增加，但是新城资源分布不均衡，特别是优质中小学教育资源、高质量综合性医疗资源都面临着相对短缺。

再比如，产业创新存在一定天花板。虽然京沪新城都在积极培育特色产业，但是部分新城如上海奉贤和北京房山，其产业仍以传统制造业为主，高新技术产业和现代服务业占比较低，产业附加值不高，创新平台建设相对滞后。

上海五个新城建设的“破界实验”

一、规划维度：从“蓝图规划”到“动态生长”

上海在新城规划中首创了“弹性留白”机制，为新城长远发展带来了新的活力与可能性。嘉定新城在规划时保留15%的用地作为战略留白区，松江新城划定了20%的“功能转换带”，这些区域就像新城发展的“战略储备库”，为城市功能动态调整提供了空间。

以南汇新城（临港新片区）为例，2021年在特斯拉超级工厂落地时，南汇新城仅用18个月就调整出8.7平方公里的配套用地，这一高效的土地调整得益于南汇新城前期规划的留白，使得特斯拉项目得以顺利推进，创造了让世界羡慕的“特斯拉速度”。2024年南汇新城规上工业总产值完成2399.79亿元，同比增长24.8%，占临港新片区的比重达61.5%。全年税收总收入预计完成228亿元，占临港新片区的比重达40%，建成令人向往的“东海明珠”。

相比之下，北京平原新城在早期规划的处理上略显僵硬。比如部分平原新城在土地使用制度的功能兼容性和用途转换方面存在限制，或土地用途的变更和功能兼容性不足，导致一些区域难以根据市场需求灵活调整土地用途，影响了产业项目的快速落地。

二、制度创新：穿透行政边界的“政策工具箱”

在新城建设治理过程中，制度创新和协同联动往往是打破原有发展路径、激发新区活力的关键因素，是一个区域发展的底层逻辑。上海在新城发展过程中，围绕产业落地、投资贸易、土地开发、区域联动、服务市民等多个领域，大胆开展制度创新。

如土地开发制度创新。在上海全市建设用地进入“存量时代”的大背景下，为保障新城发展所需的用地供应，建议积极探索更为灵活的用地指标增减挂钩奖励机制，明确需优先保障的供地项目，在新城范围内优先试点混合用地、创新型产业用地等专项政策

再如投资贸易制度创新。上海临港新片区（南汇新城）瞄准建设高水平开放的新高地，基本形成包括投资、贸易、资金等在内的“五自由、一便利”制度型开放体系，打造全国首屈一指的“制度飞地”，为上海现代化新城建设吸引全球范围的高端要素资源。特别是洋山特殊综保区“一线径予放行、二线单侧申报”模式使得通关时效压缩幅度达70%，极大地刺激了临港新片区进出口额的飞速增长。2023年，洋山特殊综保区进出口额达2621亿元、比上年增长25%，离岸贸易规模超132亿美元、增长约68%。

相比之下，北京平原新城虽在部分区域也具备自贸试验功能，拥有自贸区的制度创新清单，但在制度适应性和政策协同性方面有待进一步探索。比如，大兴机场临空区，作为全国第一也是目前唯一拥有两省市（北京大兴与河北廊坊）自贸区政策的优势区域，同时兼顾对外开放对内开放功能，在行政审批、税收留存、环保监管等多项政策标准上存在差异，可能会影响政策的落地率和创新效益。

三、要素配置：人才新政的“破圈效应”

人才作为新城建设发展的第一动力，是推动城市创新、产业升级和经济发展的核心要素。上海五个新城在人才引进方面进行了大胆创新，推出了一系列极具吸引力和竞争力的政策，为新城的发展吸引源源不断的人才。

本地落户方面，2021年起上海五个新城就业的应届研究生毕业生符合基本条件即可直接落户，重点产业人才“居转户”年限由7年缩短至5年；临港新片区和张江科学城更放宽至3年，且社保基数达标可不受职称限制，及时解决了年轻人的后顾之忧，加速年轻人融入上海新城的速度，吸引大量人才的目光，加快打造“年轻的城，年轻人的城”。相比之下，北京虽然科教人才资源丰富，集聚了全国约50%的顶尖人才，但对人才的落户名额和申请条件都相对严苛，且平原新城尚未专门出台独立于北京市特殊落户政策，落户的可达性相对较弱。目前北京市落户路径主要依赖应届毕业生落户、积分落户两大渠道，但总体对教育背景、年龄、就职单位等要求严格。

房屋补贴方面，上海五个新城深入推进人才公寓、租房补贴、购房补贴“三位一体”的人才安居工程，有效减轻了年轻人的住房压力，让青年人才在上海新城生活舒心、创业顺心、发展安心。特别是2024年10月，“沪七条”购房新政中的“缩短非沪籍居民购买外环外住房所需缴纳社保或个税年限”，对新城的购房刺激效果更为显著。而北京新城不管是在人才公寓供给上，还是“非本市户籍居民家庭，购买五环外商品住房的，缴纳社会保险或个人所得税的年限，调整为购房之日前连续缴纳满2年及以上”购房新政实施上，与上海新城相比仍有一定的差距。

北京平原新城的“进阶路线图”

一、制度型开放：打造“政策实验室”

探索“京冀政策沙盒”。充分借鉴上海临港新片区“创设新型国际贸易离岸通平台”“上海生物医药特殊物品入境便利化试点”等经验，进一步在投资、贸易等领域探索更有力度的制度创新。如在大兴国际机场临空区实施安全监管为主、更高水平贸易自由化便利化的监管方式，探索试点“京冀政策沙盒”，逐步统一跨境数据流动、航材维修等80多项管理标准，带动京津冀协同发展。

建立“创新政策储备库”。根据平原新城发展定位和战略规划，结合平原新城发展实际需求和存在问题，围绕科技、产业、人才、金融、公共服务等关键领域，探索建立平原新城“创新政策储备库”。加强平原新城内部跨区域、跨部门协作配合，打破行政壁垒，常态化储备制定创新政策，争取允许各新城每年自主申报3项突破性政策，并根据情况适时及时出台。

推行“容错备案”机制。结合北京平原新城的发展战略，如产业升级、科技创新、城市治理等重点领域，探索推行“容错备案”机制，制定详细的容错免责正面清单和负面清单，同时对容错情形从政策方向、动机态度、客观条件、决策程序、后果影响等多维度进行细化，易于基层把握和执行。

二、要素重组术：构建“超级链接器”

成立“平原新城科创基金”。充分借鉴G60九城市联合打造“科技成果转化基金”发展经验，探索“拨投结合”“投贷联动”等新模式设立千亿平原新城科创基金，采用“母基金+专项子基金”架构，围绕平原新城发展重点方向建立拟投项目库，引导各地区发挥优势，实施差异化投资策略。

建立“平原新城产业大脑”。建设统一的科创数据平台，整合平原新城内规上企业、高校、科研机构等的科研数据等，充分利用大数据、人工智能等技术，对科创数据进行分析和挖掘，为政府决策、企业创新提供数据支持。

推行“科创人才双聘制”。鼓励高校、科研机构和新城内企业建立产学研合作联盟，允许高校科研人员在新城企业兼职取酬。加快出台针对科创人才双聘制的政策文件，明确双聘人才的人事管理、薪酬待遇、社保缴纳等具体办法，使双聘工作有章可循。

强化“科创成果协同转化”。充分借鉴长三角G60科创走廊创新协同经验，围绕平原新城的主导产业，打造产业创新联盟，推动新城产业链上下游企业跨区域开展协同创新，实现资源共享、优势互补，提高产业整体创新能力。加强新城与京津冀其他地区的产业合作，推动科技成果在区域内的转移转化，形成协同发展的良好局面。

三、治理共同体：缔造“利益共同体”

创新政策利益共享机制。充分借鉴川渝高竹新区开创两地在税费征管上实现一体化的经验，包括建立全国首个跨省税费征管服务中心——川渝高竹新区税费征管服务中心、统一两地税务行政处罚标准、实现行政裁量一套标准、“一把尺子”等，探索北京五个平原新城和津冀产业园区在财税分享、政策协同、跨区投资等方面形成科学高效共享机制。

打造“算力经济共同体”。紧抓我国“共建绿电算力共同体”机遇，探索分别在昌平新城与河北怀来、通州新城与天津武清建立“算力经济共同体”。加快建立跨区域、跨部门的协调机制，负责统筹协调算力经济共同体建设中的重大问题，如能耗指标共享机制、能耗指标分配、算力资源统一调度等，形成工作合力。

建立“碳排放权”交易市场。依托京冀跨区域碳排放权交易基础，结合《北京市碳排放权交易市场碳排放量抵销管理办法》，鼓励平原新城企业购买张承地区生态产品可抵扣碳排放指标，探索建立跨区域统一的核算方法、核查标准、配额核定方法、交易平台等机制。

四、开创首都特色的“新城发展范式”

2025年是“十四五”规划的收官之年，是京津冀协同发展迈入新十年的新起点，也是北京平原新城发展的新起点。北京平原新城的建设和高质量发展，不在于简单复制上海新城的经验做法，更在于开创首都特色的“新城发展范式”。

政治资源优势转化。利用好北京作为全国首都独一无二的政治资源优势，将重大国事活动巧妙转化为强大的国际交往功能。以大兴新城为例，充分利用大兴国际机场作为“一带一路”建设的重要标志，探索建设“一带一路”高峰论坛永久会址，借此汇聚全球资源，吸引国际资本、技术和人才的流入，助力北京平原新城成为国际交往的重要承载枢纽。

文化赋能空间生产。利用北京近千年历史文化底蕴，探索在长城文化带、大运河文化带、西山永定河文化带“三条文化带”唯一交汇点昌平新城建设数字文博综合体。通过整合历史文化资源，利用现代数字技术，将文化元素融入城市空间，吸引更多文化创意产业入驻，形成独特的文化产业生态，让文化成为北京平原新城发展的新引擎。

制度创新裂变效应。北京是深度链接全球的国际大都市，走在全球城市创新最前沿，对制度创新的需求强烈，更有机会创造出极具前瞻性的创新举措。比如在亦庄新城试点“新型共有产权房”，允许人才以知识产权折价购房，这项举措不仅有效解决人才的住房问题，吸引更多高素质人才扎根亦庄新城；更是通过知识产权折价购房机制，能激发人才的创新活力，为亦庄新城的可持续发展注入源源不断的动力。

当这些创新落地时，北京平原新城将不再只是首都功能的“备份区”，而是国家战略的“创新策源地”。政治中心的资源禀赋，可以转化为更高级别的制度竞争力。这场新城建设的终极竞赛，比的不是谁的高楼更多，而是谁能孕育出改变城市发展逻辑的新范式。

*题图：中关村房山园，来源：发展北京