目录
一、未立项的城市更新项目退出及前期投入的收回问题
二、计划立项通过后项目规划发生调整的问题
三、土地和地上建筑物分属不同权利人的问题
四、项目实施主体确认时开具保函的问题
五、深圳城市更新市场的未来展望
我们与央企的混改企业近几个月处理了一些城市更新与城中村改造的并购与纾困项目，因谈判中经常涉及到原开发商/前期服务商对项目处于不同阶段的处置思路问题，我们特做一些梳理，以供同业人士参考。
为便于说明，我们以深圳的城市更新、土地整备利益统筹及城中村改造项目的纾困、并购与退出为例，详细介绍一下开发商（含前期服务商，下同）如何应对未立项项目的退出、规划调整、土地权属争议等难题。
一、未立项的城市更新项目退出及前期投入的收回问题
我们重点看看最为常见的开发商与村股份公司（村集体）合作项目的处置问题。2024年4月27日，深圳市政府发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（深府办规〔2024〕1号，以下简称《实施意见》），明确了拆除新建类城中村改造项目将由政府负责主导，由此导致未立项项目推进路径被彻底阻断。随着开发商和村股份公司合作协议的到期，开发商将面临解约及退出项目的尴尬情况。其中，开发商的退出可能面临四大核心问题，具体分析如下：
（一）合作保证金的退还问题
一般情况下，前期签订的合作协议中会约定合同到期时间，开发商未能完成节点推进计划，村股份公司有权没收保证金。存在其他客观原因导致项目推进不下去的，如《实施意见》的出台导致项目没办法立项的，村里考虑到客观原因可能会扣除部分费用退还给开发商，但绝大多数情况下村里都无法贸然退还，因为涉及到集体资产处置问题需要经过街道办和集资办的同意。若双方协商未达成一致，且村里也没什么钱，这种情况下村股份公司可能直接发解约函扣下保证金，开发商想要追回损失就只能和村股份公司对簿公堂。
值得注意的是，不同情况下法院关于此类诉讼的态度有明显区别，一是村股份公司存在违约的情况下，一般会判决退还保证金，但对于是否加重村股份公司违约责任则存在争议；二是开发商存在违约的情况下，一般不支持开发商诉讼请求，不过通常这种情况开发商不会选择提起诉讼，而是等村里提或者等行情好项目重新启动，这样的话作为前期服务商还有收回投入的可能；三是双方均不存在违约情况，法院也倾向于不支持开发商的诉讼请求，但由于此类情况太多，且很多村股份公司收到钱后已经分给村民，账上没有多少钱，若判决支持开发商诉讼请求，有可能导致出现群体性事件，因此法院对此相对比较谨慎。
（二）前期投入费用的认定问题
合作协议中一般都会约定项目前期费用由开发商先行承担。在项目确认实施主体时，若开发商成为正式合作方，前期费用则由开发商承担。若开发商未能成为正式合作方，则由正式合作方将前期费用支付给开发商。开发商若提前退出项目，将面临前期费用无人承担的窘境。在此种情况下，开发商要和村股份公司谈判，对前期投入做认定，等其他合作方介入时，再将前期费用支付给原开发商。
该问题村股份公司态度则是，一般情况下倾向于不认可，认为是正常商业风险损失。双方协商顺利可能会对有票（发票或拆迁补偿费用收据等）的费用或者可以继续使用的文件（规划、评估、测绘等）费用进行认定，该认定一般也需要到集资办备案。但若村股份公司和开发商未能协商一致而发生争议，将有可能导致旷日持久的诉讼。
（三）非农指标的问题
很多项目为满足合法用地面积比例，会将一定比例的非农指标或征返地指标调入项目范围内。非农指标、征返地指标价格昂贵，若退出项目，花费大量金钱和精力调取的指标将无法再使用，会造成极大损失。此种情况下，要想村里面退钱基本难度很大，开发商只能尽量找寻其他买家将指标调到其他项目，或者和村股份公司协商将指标落地到其他空白土地上共同进行开发。
（四）项目范围内物业提前拆除的问题
1、开发商主动提前拆除
房地产市场行情较好时期，部分开发商为了把控项目，会提前签署拆赔协议并拆除项目物业。房地产市场下行，开发商资金紧张，后面无法继续推进项目。在此种情况下，需要根据项目情况，引入战略投资人或者引入政府进行纾困，才能继续推进项目（例如白石岗项目和向南项目）。但项目即使纾困成功，开发商的收益也所剩无几。
2、因公共利益需要，政府要求开发商提前拆除
比如龙岗、宝安、大鹏、坪山等，都存在因河道整治、地铁建设、道路建设等公共利益需要，政府要求开发商提前拆除项目范围内部分物业，由开发商和被拆迁人签订拆赔协议。若开发商无法按时支付过渡期安置费或者退出项目，被拆迁人将面临钱房两失的局面。关于此种情况，开发商和村股份公司可申请政府对被拆迁人转为政府征收。若政府同意转为征收，则开发商和被拆迁人签署解约协议，并可明确被拆迁人将前期收到的货币补偿部分退还给开发商（各区是否能转征收存在不同情况）。
（五）其他挽回前期投入损失的方式
1.在《实施意见》发布后，城中村拆除重建类城市更新项目由政府主导开发。政府需要选择前期服务商完成意愿征集、测绘、评估、规划、法律服务等相关前期工作。开发商可利用其对已投城中村改造项目较为熟悉的优势，成为项目前期服务商，并收取一定的服务费用。
2.推进项目往土地整备利益统筹方向发展。各区政府推进土地整备利益统筹的力度较大，尤其是工业厂房比较多的村股份公司，开发商配合政府开展土地整备利益统筹，成为留用地合作方也是方向之一，但土地整备利益统筹需要撬动的资金量较大，对开发商要求也比较高，这个需综合考虑。
二、计划立项通过后项目规划发生调整的问题
城市更新项目一般情况下规划很难进行调整。特殊情况下，如政府为了公共利益需要，对项目公共设施规划进行调整，项目可能就会面临亏损的情况。开发商需要在政府规划调整之前，提前跟政府沟通并提出异议，维护自身权益。若规划调整之后再提出异议，一般不会得到政府支持。
面对这种情况，开发商只能申请政府赋能，对项目本身申请调规提容，或者根据新政《关于规范城市更新实施工作的若干意见》（深建规〔2025〕4号，以下简称《若干意见》），申请减少商业、工业物业比例等。若还是算不过账，唯有选择退出项目或者调整项目范围重新进行申报。
三、土地和地上建筑物分属不同权利人的问题
上世纪80年代至本世纪初，很多村股份公司为了发展经济把自有土地出租给私人企业或者和私人企业合作建房共同开发。还有一些国企通过土地征收后，又把土地对外出租或转让。以上几种情况在城市更新拆赔时可能会遇到确权或土地权属问题，分类讨论如下：
（一）村股份公司和私企合作建房的情况
村股份公司和民企合作建房，一般是村股份公司出地，民企出钱，共同建设开发，双方按约定比例分配房产或者民企按约定价格支付租金。该种情况一般没有办理土地征转手续，也没办理规划报建手续，更没有办理相关权属证明。在城市更新开发时，为保障集体资产权益，一般会将民企所持权益提前收回，而后将物业权属全部确权到村股份公司名下。还有一种情况是仅和村股份公司签署拆赔协议，同时也明确民企拆赔权益，由村股份公司和民企协商进行权益分配。
村股份公司和国企合作建房或者国企取得的土地没有完善征转手续的，在拆赔时，国企一般要求对建筑物进行评估后才能审批。但评估公司往往又无法单独对建筑物进行评估。为解决这个问题，可能需要特事特办，向政府主管部门申请召开政府协调会，以协调会的形式确认具体拆赔标准。
（二）国企通过征转手续取得土地后又对外出租或者出卖的情形
1.土地和地上建筑物均办理权属证明的，土地和地上建筑物分开进行补偿。
2.土地出租或转让给第三方后，第三方建设地上建筑物并申报两规或三规处理的。一般情况，土地和地上建筑物确权给地上建筑物所有权人。
3.土地出租或转让给第三方后，第三方仅仅是建设地上建筑物但未有任何报批报建手续的，此种情况在确权时往往会发生争议，甚至需要通过诉讼解决，不过不同的诉讼思路存在不同的诉讼结果：
（1）若以土地或建筑物权属发生争议诉讼的，法院可能会按照 《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第21条规定： “对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证规定内容建设的违法建筑的认定和处理，属于国家有关行政机关的职权范围，应避免通过民事审判变相为违法建筑确权。当事人请求确认违法建筑权利归属及内容的，人民法院不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。”
（2）若以土地转让合同无效或部分无效的思路去诉讼，法院可能会以合同纠纷的思路，确认合同无效或部分无效，判决归还土地（但在执行的时候会出现执行困难的情况）。
4.国企取得土地后自行建设建筑物并通过以租代售的方式对外转让物业的，这种情况下，开发商往往需要赔两次，对国企进行赔偿，也对物业的实际承租人进行赔偿。对于国企职工福利房或集资建房，员工签订合资建房协议或长期租赁协议，公共区域确权也可能会产生争议，比如员工有交过环境补偿费或公共配套设施费的，开发商需要和职工、国企轮流谈判或通过诉讼解决。
四、项目实施主体确认时开具保函的问题
城市更新项目在实施主体确认阶段需要开具保函，当下市场行情开发商往往面临融资困难、保函开具困难的情况。解决思路如下：
1.引进合作方如背景强大的国央企一起开发项目，但原开发商可能会面临割肉的情况。
2.地块分期开发，将大的项目分成多期开发、滚动开发，控制每期需要的资金和保函资金体量，能相对容易解决问题。
3、《若干意见》第五条第（十二）款规定，允许以“开发企业+融资平台（投资方）+银行+施工企业”多方监管方式替代现金保函，降低企业资金压力，封闭管理资金，明确资金使用用途，优先支付安置过渡费及施工建设。住建部门在更新项目商品房预售阶段将回迁安置物业建设资金纳入到预售资金监管范围并实施监管的，各区城市更新部门、市前海管理局可以根据实施主体的申请，解除对应部分的回迁安置物业建设专项资金监管。
五、深圳城市更新市场的未来展望
深圳城市更新已进入深水区，新政明确由政府主导城中村改造后，民企开发商生存空间被大幅挤压。一方面，存量项目基本由国企、央企接手，民企即便参与，利润也极为微薄，远低于传统房地产开发；另一方面，拆迁赔偿标准低，村民因补偿款难以覆盖周边房价而抵触拆迁，项目推进阻力巨大。民企开发商若手里拿着无利可图的项目，即便需通过诉讼也要尽力收回保证金和前期投入，挽回部分损失。
对于存量城市更新项目的推进机会，市场关注的更多还是在全市1500多个存量项目中精选核心地段、合作条件优厚的项目，并且与国企、AMC或大型金融机构合作，以资金和政策优势盘活项目。原开发商一般需要让渡主导权和利润或者为国企提供前期服务（测绘、规划等），收取固定管理费（5%-8%），以降低风险。政策红利向国企央企倾斜已成定局，民企需务实处理资产，避免硬扛。总的而言， 要么及时止损退出，要么轻资产绑定“大树”续命，活下来才能等来新机会。
